1. 사건개요
청구인은 ○○항에서 항만하역업에 필요한 근로자를 공급하는 사업을 영위하기 위해 2014. 12. 22. 피청구인에게 국내근로자공급사업 신규허가를 신청하였으나, 피청구인은 하역작업에 노동력이 주로 투입되는 양곡ㆍ사료, 시멘트, 비료의 화물 물동량이 감소하고 있고, 하역작업의 자동화ㆍ기계화로 인력 수요가 감소하고 있는 점 등을 감안할 때 근로자공급사업자를 추가로 허가할 경우 인력의 공급과잉이 예상되고, 노동조합 간 과잉경쟁으로 하역단가 인하 등에 따른 근로자들의 근로조건 저하 및 고용 안정유지에 어려움이 예상된다는 이유로 2015. 1. 29. 청구인에게 국내근로자공급사업(항만하역업) 신규허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. ○○항 유일의 독점 근로자공급사업자인 ○○항운노동조합(이하 ‘○○항운노조’라 한다)에 재직하던 청구인의 대표 박○○ 등 5명은 복수노조 설립이 전면 허용된 후 2011. 8. 11. ‘공공운수노조 ○○항운지부’를 추가 설립하였으나, ○○항운노조가 2011. 8. 17. 위 5명을 제명(해고)하여 2014년 12월 직접 청구인 노동조합을 설립하고 생존권 확보 차원에서 근로자공급사업 신규허가 신청을 하게 되었다.
나. 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 노동력이 주로 투입되는 양곡ㆍ사료, 시멘트, 비료의 물동량이 감소추세라고 판단하였으나, 양곡ㆍ사료, 시멘트는 2014년에 물동량이 증가한 품목이고, 양곡, 시멘트는 20～30년 전부터 자동흡입기, 컨베이어시스템, 파이프라인을 이용한 완전 자동화 하역품목이며, 사료, 비료 역시 크레인, 크랍, 호퍼 등을 이용한 자동화 하역품목으로 노무공급이 거의 없다.
다. ○○항만공사의 통계연감에 따르면 통상적으로 항운노조가 노무공급을 하는 일반화물(액체화물, 컨테이너 제외)의 물동량은 2014년에 2.5% 증가하였고(2013년 3,154만 톤 → 2014년 3,331만 톤), 2013년 소폭 감소를 제외하고는 2010년 이후 매년 증가추세이다. 특히 청구인이 노무공급을 계획하고 있는 ‘광석’의 물동량은 ○○신항 광석부두의 추가 개장으로 대폭 증가하였으며(2011년 387만 톤 → 2014년 481만 톤), ○○신항의 선박블록단지 내 공장 신ㆍ증설로 1,000만 톤 이상으로 추정되는 ‘로로(Roll in - Roll out, 선박블록 및 플랜트설비 등 대형ㆍ중량물 수송을 위한 자동선적 차량) 운송 선박부품’은 연안화물로 분류되어 2014년 물동량 통계에 빠져 있다.
라. 피청구인은 항만하역작업의 자동화ㆍ기계화로 인력수요가 감소될 것이라고 주장하나, ○○항에서는 자동화ㆍ기계화가 이미 마무리 단계로 추가적인 계획이 없으며, ○○항운노조 조합원 수는 2011년 12월부터 2014년 3월까지 총원 953명으로 변함이 없고, ○○(신)항 개발계획에 따르면 2020년까지 물동량(2010년 1억 7천만 톤 → 2020년 2억 5천만 톤)과 접안 선석(2010년 101석 → 2020년 131석)이 대폭 증가할 예정이라 인력수요가 늘 것으로 판단된다.
마. 피청구인은 근로자공급사업 신규허가 시 노동조합간 과잉경쟁으로 근로자들의 근로조건 저하 및 고용 안정유지에 어려움이 있을 것으로 예상하였으나, ○○항운노조는 퇴직자 발생 등으로 조합원 수가 줄어들 경우 하역작업에 차질이 발생할 것을 대비하여 매년 20명 정도의 신규 조합원을 반드시 충원하고 있고, 청구인이 조합원 수를 32명(○○항 노무공급 총인원 대비 3% 수준)으로 한정하여 1개 광석 하역업체와 1～2개 로로 하역업체에만 노무공급을 할 계획인 점을 감안하면 피청구인의 예상은 사회통념상 합당하지 않다. 더욱이 고용노동부에서 2011. 7. 1.부터 복수노조를 전면 허용하였음에도 선의의 경쟁까지도 과잉경쟁으로 간주한 것은 모순이고, 청구인은 2015년 2월 ○○항 로로 하역업체에게 임금을 매년 고시되는 해양수산부의 항만하역요금표와 ○○지방해양항만청장이 인가한 ○○항 항만하역요금에 따르겠다고 통보한 바 있으며, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에서도 독점사업자가 일정한 분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위는 비영리법인까지 확대하여 강력하게 금지하고 있다. 참고로 포항항운노조가 제기한 근로자공급사업 신규허가 불허가 취소소송에서 법원은 기존 노조 1,050명에 42명 정도를 추가해도 수요에 비해 과다하거나 고용관계가 불안정하게 될 우려가 적다고 판결한 바 있다.
바. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 기초적인 주의의무조차 게을리 하여 물동량 등 사실관계를 오인하였고, 기존 ○○항운노조가 3년의 허가기간(2015. 8. 17. 만료) 동안 60여 명을 신규 충원한 사실은 간과한 채 청구인의 32명 신청이 공급 과잉으로 판단한 것은 보편적 형평성 및 객관적 정당성을 상실하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인은 청구인의 국내근로자공급사업 신규허가 신청서를 접수한 후 ○○항만공사에 자료 협조를 요청해 제출받은 ‘○○항 물동량 현황(2012년～2014년 11월말)’에 따르면 일반화물 물동량이 2008년 크게 감소한 후 회복되지 못하고 있으며(2008년 3,991만 7,294톤, 2009년 3,467만 2,319톤, 2010년 3,530만 1,624톤, 2011년 3,779만 6,382톤, 2012년 3,877만 896톤, 2013년 3,688만 1,773톤), 청구인이 주장하는 2014년 물동량은 피청구인이 이 사건 처분을 한 후에 ○○항만공사에서 발표한 자료이다.
나. 항만하역작업의 기계화ㆍ자동화 및 컨테이너화로 인해 인력 수요가 감소하고있고, 실제 ○○항운노조의 전체 조합원수가 매년 감소(2010년 968명, 2011년 959명, 2012년 959명, 2013년 956명, 2014년 939명)하는 추세이며, 조합원도 단순 하역노무자에서 크레인, 트레일러, 지게차 등의 자격증을 보유한 자로 대체되고 있다.
다. 청구인 노동조합은 ○○지역 근로자를 모두 가입대상자로 하고 있으므로 향후 조합원의 증원가능성도 함께 검토되어야 할 것이어서 노동조합간 과잉 경쟁에 따라 근로조건의 저하가 우려될 것으로 예상한 것은 타당하고, 청구인이 법원 판결을 인용한 포항항운노조의 경우 기존 경북항운노조에서 근무하던 조합원 42명 중 40명이 포함된 사례이므로 이 사건에 인용하는 것은 적절하지 않다.
라. 따라서 피청구인이 노동조합의 업무범위와 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등을 고려하여 이 사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
직업안정법 제2조의2, 제33조, 제44조
직업안정법 시행령 제33조, 제37조
5. 인정사실
청구인 및 피청구인이 제출한 노동조합설립신고증, 국내근로자공급사업 신규허가신청서, 사업계획서(일부 변경사항 포함), 국내근로자공급사업 신규허가신청에 대한 처리결과 통보 등 각 사본 및 행정심판청구서, 답변서의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 전국의 각 항만에는 근로자공급사업허가를 받은 노동조합에 소속된 근로자들이 상하역작업에 종사하고 있는데, ○○항운노조는 피청구인으로부터 근로자공급사업 허가를 받고 ○○지역 항만에서 독점적으로 상하역근로자 공급사업을 하고 있다.
나. ○○항운노조의 조합원이었다가 2011. 8. 17. 제명된 박○○, 황○○○, 권○○, 조○○, 최○○ 등 5명은 2014. 12. 2. 지역별 노동조합인 ‘○○근로자공급사업노동조합(대표자 박○○)’을 설립하고 2014. 12. 17. ○○광역시장으로부터 노동조합설립신고증을 교부받았다. 청구인 노동조합의 규약 제5조(구성)에는 ‘조합의 가입대상은 울산광역시 지역에서 근로자공급사업에 참여할 근로자이며 이 중 조합에 가입한 자로서 구성한다. 필요시 각 구, 군 및 개별 사업장에 분회를 둘 수 있다’고 되어 있다.
다. 청구인은 2014. 12. 22. 피청구인에게 공급계획을 ‘월간 120명, 연간 1,500명’, 업무구역을 ‘① 현대자동차 내 부품, 조립 협력업체, ② ○○항만 하역, 운송업체 및 관련 업체, ③ 울산광역시 내 제조, 서비스 및 사회서비스 관련 업종’, 공급대상 사업체 수를 ‘10개소’로 하여 국내근로자공급사업 신규허가신청을 하였는데, 첨부된 사업계획서 중 ‘○○항 항만, 하역, 운송, 보관, 상하차 관련 근로자공급사업 시행 건’의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 목 적
○ 기존 1개 업체의 ○○항에 대한 수십 년 독점적 노무공급 관행이 불러온 불합리한 문제점 개선
- 불합리한 하역단가 고수, 관행적인 탈세, 자동화에 대한 보상요구, 항만 총파업ㆍ태업 시 파견금지업종이라 대처방법이 없음
○ 일률적인 ‘성과급 방식-톤당 지급방식’의 임금체계를 개선하여 항만 하역작업시 해당 사업장에 적합한 노무공급방식을 적용, ○○항 하역기기의 자동화, 대형화를 유도하여 ○○지역의 항만, 하역, 운송산업을 부흥
○ 하역업체 스스로 근로자공급업체를 선택하도록 하여 항만, 하역산업에서의 독점 또는 과점을 탈피하여 공정한 경쟁을 유지함으로써 타 항만에 빼앗긴 물량을 회복하고 ○○항 경제 활동의 건전한 발달을 촉진
□ 사업대상 및 예측 가능한 근로자공급 수요
○ ○○지역 항만 하역ㆍ운송업체 중 기업체 소유 또는 장기임대 부두를 소유한 현대화ㆍ대형화된 업체 및 자동화 설비를 보유한 업체 등을 대상으로 단체협상이 가능하며, 현재 ○○항운노조 조합원 약 1,000명의 월 평균급여가 600만원 이상인 점을 감안하면 100여 명 정도의 수요는 가능할 것으로 예측
라. 청구인은 2014. 12. 30. 피청구인에게 2014. 12. 22.자 신규허가신청 중 자동차부품 산업에 대한 부분을 취소하고 조합원 공급인원수를 변경하는 내용의 ‘사업계획서 일부 변경사항’을 제출하였는데, 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 항만, 하역, 운송분야 조합원 모집 및 교육계획
○ RORO 운송분야 : 16명(주ㆍ야 각 8명씩)
○ 자동하역기 고려아연 부두, LS니꼬 부두(광석) : 16명(주ㆍ야 각 8명씩)
□ 참고사항
○ ○○지역 항만, 하역분야 근로자공급업체인 ○○항운노조의 연도별 통상임금 추이(출처 : ○○항운노조 발행 2010년～2013년 활동보고서)
마. 피청구인의 요청으로 ○○항만공사가 2015. 1. 15. 회신한 ‘○○항 품목별 물동량 현황(2012년～2014년 11월말)’은 다음과 같다.
바. 피청구인은 2015. 1. 29. 청구인에게 하역작업에 노동력이 주로 투입되는 양곡ㆍ사료, 시멘트, 비료의 화물 물동량이 감소하고 있고, 하역작업의 자동화ㆍ기계화로 인력 수요가 감소하고 있는 점 등을 감안할 때 근로자공급사업자를 추가로 허가할 경우 인력의 공급과잉이 예상되고, 노동조합 간 과잉경쟁으로 하역단가 인하 등에 따른 근로자들의 근로조건 저하 및 고용 안정유지에 어려움이 예상된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
사. ○○항만공사의 ‘2013년도 ○○항 통계연감’에 따르면 2004년, 2008년, 2013년의 ○○항 품목별 통계는 다음과 같다.
- 다 음 -
(단위 : 톤)
아. 청구인의 요청으로 ○○항만공사가 2015. 3. 18. 회신한 ‘2014년 ○○항 품목별 현황(2014년 누계/전년 동기 비교)’은 다음과 같다.
- 다 음 -
(단위 : 톤)
자. 제3차 ○○항 기본계획 변경고시(해양수산부 제2013-270호, 2013. 12. 31.)에 따르면, 총물동량은 2010년 1억 7,166만 4,000톤, 2020년 2억 5,261만 1,000톤, 2030년 2억 8,067만 6,000톤으로 전망하였고, 추가 (접안)선석수는 2010년 101석, 2020년 131석, 2030년 4석으로 되어 있다.
차. 청구인이 제출한 ○○항 항만하역작업 사진에 따르면, ‘시멘트’는 자동흡입기, 컨베이어시스템, 파이프라인를 이용한 완전 자동화작업으로 공장으로 직수송되는 품목이고, ‘양곡’은 자동흡입기, 컨베이어시스템을 이용한 자동화작업으로, ‘사료, 비료’는 크레인, 크랍, 호퍼, 목고를 이용한 자동화작업으로 하역이 이루어지면 마무리 청소 등을 위해 인력이 투입되는 품목으로서 다른 화물에 비해 투입인원이 적다(자동화 하역이 가능한 품목은 컨테이너 화물 또는 가루ㆍ알갱이 형태의 벌크화물로서 ○○항에는 컨테이너 전용부두가 설치되어 있고, 시멘트, 양곡, 광석, 석탄 부두에는 대형 크레인, 크랍 등의 장비가 설치되어 있어 자동화작업으로 하역이 이루어지고 있음).
카. ○○항운노조가 피청구인에게 제출한 최근 10년간 조합원 현황에 따르면 조합원 수는 2009. 1. 1. 980명, 2011. 1. 1. 968명, 2013. 1. 1. 959명, 2015. 1. 1. 939명이다.
타. ○○항운노조가 피청구인에게 신고한 근로자공급사업 공급실적보고에 따르면 2011년 4분기의 근로자공급인원은 18만 6,108명(연인원), 2012년 2분기의 근로자공급인원은 17만 3,569명(연인원)으로 되어 있어 이를 기준으로 조합원 1인당 월 하역작업 투입횟수(연인원 ÷ 조합원수 ÷ 3개월)를 산출하면 약 65회(1일 2.2회)가 된다.
파. ○○항운노조의 활동보고서에 따르면, 신규 조합원 수는 2010. 3. 1. 22명, 2011. 3. 1. 19명, 2014. 3. 1. 17명이고, 통상임금월액(전년도 지급액 기준)은 2014년 607만 9,870원, 2015년 608만 8,220원이다.
하. 우리 위원회가 직권으로 (사)한국항만물류협회에 조사한 바에 따르면 전국 항만근로자 평균 통상임금월액은 2014년 498만 8,620원, 2015년 527만 4,140원이다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
「직업안정법」 제2조의2제7호, 제33조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항제1호, 제44조, 같은 법 시행령 제37조제4호에 따르면, 공급계약에 따라 근로자를 타인에게 사용하게 하는 사업을 ‘근로자공급사업’이라 말하고, 근로자공급사업을 하려는 자는 직업안정기관의 장의 허가를 받아야 하는데, 국내 근로자공급사업의 경우는 「노동조합 및 노동관계조정법」에 따른 노동조합에 한하여 유효기간을 3년으로 하는 허가를 받을 수 있고, 유효기간이 끝난 후 계속하여 근로자공급사업을 하려는 자는 연장허가를 받아야 한다.
그리고 「직업안정법」 제33조제1항ㆍ제4항, 같은 법 시행령 제33조제1항에 따르면, 근로자공급사업을 하려는 자는 사업소의 명칭ㆍ소재지 및 대표자, 근로자공급계획, 공급대상사업체수를 기재한 허가신청서를 제출하여야 하고, 허가받은 사항 중 공급 직종, 업무구역 등 고용노동부령으로 정하는 중요 사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같으며, 직업안정기관의 장이 근로자공급사업을 허가하는 경우 국내 근로자공급사업에 대하여는 노동조합의 업무범위와 해당 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
나. 판 단
「직업안정법」 제33조제4항에 따라 직업안정기관의 장이 국내 근로자공급사업을 허가하는 경우 노동조합의 업무범위와 해당 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등을 종합적으로 고려하여야 하므로 이 사건 처분은 재량행위에 해당하는바, 이 사건 처분에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부를 살펴본다.
위 인정사실에 따르면, 피청구인은 하역작업에 노동력 수요가 많은 양곡ㆍ사료, 시멘트, 비료의 물동량 감소, 하역작업의 자동화ㆍ기계화로 인하여 근로자공급사업자를 추가로 허가할 경우 인력 공급과잉이 예상되고, 노동조합 간 과잉경쟁으로 인하여 하역단가 인하 등에 따른 근로자들의 근로조건 저하, 고용 안정유지의 어려움이 예상된다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나, ① 청구인은 항만하역업종에 32명(로로운송업체 16명, 광석하역업체 16명)의 근로자를 공급하겠다고 최종적으로 피청구인에게 신청하였으므로 청구인의 신청이 허가될 경우 ○○지역 항만하역업의 근로자공급인원은 허가 전에 비하여 32명 만큼 증가되는 것인데, 이는 ○○지역 항만에서 독점적으로 상하역근로자 공급사업을 하고 있는 ○○항운노조의 조합원수(2015. 1. 1.자 939명)의 3.4% 수준에 불과하고, ○○항운노조에서 퇴직자 등의 발생으로 매년 신규 충원하는 조합원 수가 약 20명 정도인 점, ② 「직업안정법」 제33조제2항에 따르면 근로자공급사업 허가의 유효기간은 3년이고 기간이 끝난 후 연장을 불허할 수 있으므로 피청구인은 청구인의 신청을 허가하더라도 청구인이 근로자공급사업을 하면서 당초 계획인원(32명)보다 조합원을 더 충원하여 공급하려는 경우에는 인력수급상황 및 고용관계 안정유지를 고려하여 적절히 행정지도를 하거나 유효기간 만료 시 연장을 불허할 수 있는 점, ③ 피청구인의 주장과 달리 ○○항의 전체 화물 물동량은 2004년부터 2014년까지 증가 추세에 있고, 그 중 ○○항운노조 조합원들의 노무공급이 주로 이루어지는 일반화물(액체화물, 컨테이너 화물 제외)의 물동량도 2014년의 경우 품목마다 차이가 있지만 전체적으로는 전년 대비 2.5% 증가하였으며, 제3차 ○○항 기본계획 변경고시에도 총 물동량이 2030년까지 증가할 것으로 전망되어 접안선석을 추가 증설하기로 계획되어 있는 점, ④ 피청구인은 양곡ㆍ사료, 시멘트, 비료를 노동력이 많이 투입되는 하역품목으로 보았으나 동 품목들의 경우 ○○항에서는 자동흡입기, 컨베이어시스템, 크레인, 크랍 등을 이용해 완전 자동화 내지 준 자동화 형태로 하역이 이루어지고 있어 다른 품목들의 화물에 비하여 오히려 노동력의 투입이 적고, 제3차 ○○항 기본계획 변경고시에 달리 하역 자동화 부두ㆍ설비를 추가로 설치할 계획이 보이지 않는 점, ⑤ ○○항운노조 조합원들의 2015년 평균 통상임금월액(전년도 지급액 기준)은 608만 8,220원이었는데 여기에다 2015. 1. 1. 기준 ○○항운노조 조합원수 939명을 곱하면 2015년 ○○항운노조 조합원들의 통상임금월액의 합계는 57억 1,683만 8,580원이 되고, 청구인의 신청이 2015년에 허가되었을 경우를 가정하여 위 합계액을 청구인의 근로자공급계획인원수 32명과 ○○항운노조 조합원수 939명을 합한 총수 971명으로 나누어 보면 이들의 통상임금월액은 588만 7,578원이 되는데, 동 금액은 2015년 전국 항만근로자의 평균 통상임금월액 527만 4,140원보다 61만 3,438원이나 많은 점, ⑥ ○○항운노조가 피청구인에게 신고한 근로자공급실적을 근거로 2011년 4분기, 2012년 2분기의 ○○항운노조 조합원 1인당 월 하역작업 투입횟수를 산출해보면 약 65회(1일 2.2회)에 이르는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 신청이 허가될 경우 그 허가유효기간인 3년 내에 피청구인이 허가한 ○○지역 항만하역업종 근로자공급인원이 수요에 비하여 과다하게 많아져 근로자들의 근로조건이 저하된다거나 고용관계가 불안정하게 될 우려는 적은 것으로 판단되고, 오히려 복수의 항운노동조합에 의한 근로자공급의 경쟁체제가 이루어짐으로써 기존의 독점적ㆍ배타적 근로자공급체제에 의한 폐해를 방지할 수 있을 것으로 보인다.
따라서 위와 같은 사정을 종합하여 고려해 보면 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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