1. 사건개요
가. 청구인은 독립유공자로 등록된 故 이○○(이하 ‘고인’이라 한다)의 외손자로서, 고인의 손자녀 중 연장자라는 이유로 2015. 6. 11. 보훈급여금 수급자로 결정되어 2015년 1월부터 2016년 10월까지 보훈급여금 11,664,000원을 수령하였으나, 고인의 손자인 청구 외 이○○이 위 2015. 6. 11.자 보훈급여금 수급자 결정처분에 불복하여 행정소송을 제기한 결과 이○○이 고인을 주로 부양한 것으로 인정되어 위 처분이 취소되었다.
나. 피청구인은 보훈심사위원회에 청구인이 보훈급여금 반환의무 면제대상에 해당하는지 여부를 심의 의뢰한 결과, 청구인이 보훈급여금 반환의무 면제대상에 해당하지 않는 것으로 심의ㆍ의결되자, 2017. 1. 13. 청구인에게 기 수령한 보훈급여금 11,664,000원을 반환하라고 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 피청구인의 요청에 따라 관련 서류를 제출하여 보훈급여금 수급자로 지정되었을 뿐 위 과정에서 거짓을 주장하거나 서류를 위조하는 등 그 어떠한 부정행위도 저지른 적이 없으며, 이○○과 수급자 재지정시부터 다툼이 있어 보훈급여금의 반환을 예상할 수 있었다는 것은 황당무계한 주장인바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인은 마땅히 제출해야 할 서류를 제출하여 수권자로 재지정 되었으므로, 보상금 등의 수급에 관하여 청구인에게 고의나 중과실의 귀책사유가 있다고 보기 어려우나, 수권자 재지정 당시부터 다툼이 있었고, 이○○이 행정소송을 제기한 이후로 수시로 보훈지청에 내청하여 진행사항을 확인하였는바, 행정소송의 결과에 따라 보훈급여금 수급자로서의 지위를 박탈당할 수 있음을 충분히 인지하고 있었다고 보이므로, 독립유공자의 유족으로서 보상을 받은 원인에 청구인의 책임이 없다고 보기 어려워 「독립유공자예우에 관한 법률」 제36조의 반환의무 면제대상에 해당하지 아니하는바, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
독립유공자예우에 관한 법률 제5조제1항제3호, 제12조, 제35조, 제36조
독립유공자예우에 관한 법률 시행령(2015. 11. 30. 대통령령 제26683호로 개정되어 2016. 1. 1. 시행된 것) 부칙 제2조
구 독립유공자예우에 관한 법률 시행령 (2015. 11. 30. 대통령령 제26683호로 개정되어 2016. 1. 1. 시행되기 이전의 것, 이하 같다) 제5조의2
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 처분서, 판결서 등에 기재된 내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 고인은 1960년 5월경 사망한 후 2009. 3. 1. 대통령 표창을 받고 독립유공자로 등록된 사람이고, 청구인은 고인의 외손자이며, 청구 외 이○○은 고인의 손자이다.
나. 피청구인은 「독립유공자예우에 관한 법률」이 해방 이후 사망한 독립유공자의 손자녀에게도 보훈급여금을 지급하도록 개정되자, 2015. 1. 19. 청구인 등 고인의 손자녀들에게 협의에 의해 보훈급여금 수급자를 결정한 경우에는 보훈급여금 수급자 지정서를, 협의가 이루어지지 않은 경우에는 생활수준 확인을 위해 개인정보제공동의서를 제출하도록 안내하였다.
다. 청구인 등 고인의 손자녀들은 피청구인에게 개인정보제공동의서를 제출하였고, 피청구인은 관련기관 등에 생활수준 확인을 위한 자격대사를 실시한 결과 고인의 손자녀 중 청구인과 이○○, 이○○, 정○○이 「기초연금법」상 기초연금 수급자로서 동순위자로 확인되자, 그 중 연장자인 청구인을 보훈급여금 수급자로 결정하였으며, 2015. 4. 27. 청구인 및 고인의 손자녀들에게 이를 통지하면서 위 결정과 관련하여 이의가 있을 경우 생활수준 등과 관련해서는 관할지방자치단체에 신청 또는 접수한 접수증을, 독립유공자를 주로 부양한 사실이 있는 경우에는 그 부양사실을 증명할 수 있는 증빙자료를 첨부하여 30일 이내에 이의신청을 하라고 고지하였다.
라. 청구 외 이○○은 생활형편이 어려워 ○○구청에 복지수혜를 신청하였으므로 그 결과를 반영하여 보훈급여금 수급자를 결정하여야 한다며 2015. 5. 7. 피청구인에게 이의신청을 하였다.
마. 피청구인은 관련기관 등에 다시 생활수준 확인을 위한 자격대사를 실시한 결과 청구인과 청구 외 이○○이 「국민기초생활 보장법」상 차상위계층 및 「기초연금법」상 기초연금 수급자에 중복 해당하여 동순위자로 확인되자, 2015. 6. 11. 그 중 연장자인 청구인을 재차 보훈급여금 수급자로 결정하였다.
바. 청구 외 이○○은 피청구인의 2015. 6. 11.자 보훈급여금 수급자 결정처분에 불복하여 2015. 8. 19. 행정소송을 제기하였고, 소송 결과 다음과 같이 청구 외 이○○이 고인을 주로 부양한 것으로 인정되어 위 처분이 취소되자, 피청구인이 2016. 10. 27. 청구 외 이○○을 보훈급여금 수급자로 최종 결정하였다.
다 음 -
○ ○○지방법원 2016. 4. 1. 선고 2015구단○○○ 독립유공자 보훈급여금 수급대상자 재선정결정취소
- 원고: 이○○
- 피고: 경기○○보훈지청장
- 주문: 피고가 2015. 6. 11. 원고에 대하여 한 독립유공자 보상금 수급대상자 재선정 결정처분을 취소한다.
- 판단 고인은 처와 함께 고인의 장남이자 원고의 父인 이○○의 부양을 받으면서 생활하였는데, 1957. 3. 1.경 뇌졸중으로 쓰러져 신체의 왼쪽부분이 마비되어 혼자서는 거동하기 어렵게 된 사실, 당시 함께 생활하던 원고는 16세로 중학교를 졸업한 상태에서 고인이 사망할 때까지 3년 이상 고등학교에 진학하지 않은 채 고인의 옆에서 간병하고 개호한 사실, 반면에 고인의 장녀이자 정○○(청구인)의 母인 이○○는 1937년 이전에 이미 시집을 가서 분가하였고, 정○○는 고인과 함께 생활하지도 아니하였으며 고인이 뇌졸중으로 쓰러져 지내는 동안 별다른 간병이나 개호를 한 적이 없는 사실 등을 인정할 수 있다. 위 인정사실들을 종합할 때, 비록 원고가 부모와 함께 고인을 모시고 살면서 경제적으로는 원고의 부모가 고인을 주로 부양하였다고 하더라도, 고인의 손자들인 정○○와 원고 사이에서는 원고가 독립유공자인 고인과 함께 생활하면서 고등학교에 진학하지도 못할 정도로 학업에 지장을 받았고, 특히 고인이 뇌졸중으로 투병하고 사망할 때까지 상당기간 고인의 옆에서 간병하고 개호하여 그 부양의 정도가 정○○에 비하여 상당히 높은 수준으로 고인을 특별히 부양하였다고 보기에 상당하다. 따라서 원고의 주장은 이유 있고 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
○ 서울고등법원 2016. 9. 27. 선고 2016누○○○(확정)
- 원고, 피항소인: 이○○
- 피고, 항소인: 경기남부보훈지청장
- 주문: 피고의 항소를 기각한다.
사. 피청구인은 행정소송 결과 청구인을 보훈급여금 수급자로 지정한 처분이 취소되자, 다음과 같이 보훈심사위원회에 청구인이 보훈급여금 반환의무 면제대상에 해당하는지 여부에 대한 심의를 의뢰하였다.
다 음 -
○ 정○○(청구인)는 차상위계층, 기초연금수급자, 연장자에 해당되어 선순위유족으로 결정되었고, 2015년 1월부터 2016년 10월까지 선순위유족으로서 보훈급여금을 수령해 왔으나, 후순위유족인 이○○이 보훈급여금 수급자 결정처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 원고 승소 확정됨에 따라 선순위유족이 정○○에서 이○○으로 변경되었음. 그러나 보훈수혜를 받는 과정에서 보상을 받은 원인에 정○○의 책임이 있다고 볼 만한 귀책사유가 확인되지 않으므로, 「독립유공자예우에 관한 법률」 제36조의 ‘보상을 받은 원인이 그에게 책임이 없는 사유로 인한 것’으로 판단되어 반환의무 면제 심의 의뢰함
아. 보훈심사위원회는 2017. 1. 9. 다음과 같이 청구인이 보훈급여금 반환의무 면제대상에 해당하지 않는다고 심의ㆍ의결하였다.
다 음 -
○ 정○○(청구인)와 이○○은 생활정도가 동일하여 나이가 많은 정○○가 수급자로 결정되었고, 이○○의 이의신청에도 불구하고 정○○가 최종 수급자로 결정되자 이○○이 행정소송을 제기하였으며, 동 행정소송에서 그간 다툼이 없었던 ‘주로 부양’을 같이 주장하여 2016. 10. 19. 원고 승소 확정되었는데, 승소나 패소를 확신하기 어려운 점 등을 감안할 때, 소송 제기만으로 보훈급여금을 중단할 수는 없다고 하더라도 그것이 곧 이미 지급된 보훈급여금을 반환하지 않아도 된다는 것을 뜻하는 것은 아니며, 정○○와 이○○은 이미 수급자 재지정 당시부터 동 문제로 다툼이 있었고, 정○○가 수시로 보훈지청에 내청하여 진행사항을 확인한 사실로 보아 행정소송의 결과에 따라 수권이 탈락될 수 있고 지급받은 보훈급여금을 반납하여야 함을 충분히 인지하고 있었다고 판단됨. 따라서 정○○는 마땅히 제출해야 할 서류를 제출하여 수급자로 재지정 되었는바, 고의나 중과실의 귀책사유가 있다고 보기 어려우나, 행정소송의 결과로 발생된 보훈급여금 과오급금에 대하여 부여된 반환의무는 「독립유공자예우에 관한 법률」 제36조의 반환의무 면제대상에 해당하지 아니함
자. 피청구인은 2017. 1. 13. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.
다 음 -
○ 보훈급여금 과오급금 등에 대하여 보훈심사위원회에 반환의무면제 심의를 의뢰한 결과 반환의무 면제 비대상으로 심의ㆍ의결되었음을 알려드립니다.
○ 귀하는 독립유공자 故 이○○님의 외손자녀로, 개정된 「독립유공자예우에 관한 법률」(2015. 1. 1. 시행)에 의거 보훈급여금 선순위 지급대상자로 결정되어 2015년 1월부터 2016년 10월까지 보훈급여금을 지급받고 있었으나, 2015. 8. 19. 보훈급여금 지급 비대상자로 결정된 후순위 손자녀 이○○의 행정소송 승소 확정판결에 따라 귀하의 보훈급여금 수급권이 2015. 1. 1.자로 소급 취소되었으므로, 보훈급여금 과오급금 11,664,000원을 국고계좌로 반납하여 주시기 바랍니다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「독립유공자예우에 관한 법률」 제5조 및 제12조, 같은 법 시행령 부칙(2015. 11. 30. 대통령령 제26683호로 개정되어 2016. 1. 1. 시행된 것) 제2조, 구 「독립유공자예우에 관한 법률 시행령」 제5조의2 등에 따르면, 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우에는 손자녀 1명에게 생활수준 등을 고려하여 보상금을 지급하도록 되어 있고, 보상금을 받을 유족 중 같은 순위인 손자녀가 2명 있는 경우에는 각 호의 순위에 따라 보상금 수급자를 지정한다고 규정하면서, 제1호로는 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자를, 제2호로는 「국민기초생활 보장법」 제2조제11호에 따른 차상위계층을, 제3호로는 「장애인연금법」 제2조제4호에 따른 수급자를, 제4호로는 「기초연금법」 제2조제3호에 따른 기초연금수급자를 규정하고 있으며, 같은 호에 해당하는 사람이 2명 이상인 경우에는 각 호의 순위에 따라 중복적으로 해당하는 사람을 우선하고, 각 호에 해당하는 사람이 없거나 같은 호에 해당하는 사람 간에 순위가 결정되지 아니할 때는 나이가 많은 사람을 우선하되, 독립유공자를 주로 부양한 사람이 있는 경우에는 그 사람을 우선으로 하도록 규정되어 있다.
2) 또한 「독립유공자예우에 관한 법률」 제35조 및 제36에 따르면, 국가보훈처장은 이 법에 따라 보훈급여금 등을 받은 사람이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보훈급여금 등을 받았거나, 보훈급여금 등을 받은 후 그 보훈급여금 등을 받게 된 사유가 소급하여 소멸한 경우 또는 보훈급여금 등이 잘못 지급된 경우에는 그가 받은 보훈급여금 등을 환수하여야 하나(제35조), 이 법에 따라 보상을 받은 사람이 보상을 받은 후 그 보상을 받게 된 사유가 소급하여 소멸한 경우 그 보상받은 원인이 그에게 책임이 없는 사유로 인한 것이면 제35조에도 불구하고 그가 받은 보훈급여금등을 환수하지 아니하고 면제할 수 있다(제36조)고 되어 있다.
나. 판단
위 인정사실에 따르면, 청구인은 동순위자인 청구 외 이○○보다 연장자라는 이유로 2015. 6. 11. 보훈급여금 수급자로 결정되었다가, 이에 불복한 이○○이 제기한 행정소송에서 이○○이 고인을 주로 부양한 것으로 인정되어 청구인을 보훈급여금 수급자로 결정한 처분이 취소되었고, 이에 따라 피청구인이 2017. 1. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 한 것으로 확인되는데, 고인의 손자이자 이○○의 사촌인 청구인은 뇌졸중으로 쓰러져 혼자서는 거동하기 어렵게 된 고인이 이○○과 함께 생활하였음을 알 수 있었을 것으로 보이고, 피청구인이 청구인과 이○○ 등에게 독립유공자를 주로 부양한 사실이 있는 경우에는 이의신청을 할 수 있다고 고지하였으므로, 청구인으로서는 이○○이 고인을 주로 부양하였다는 사실이 보훈급여금 수급자 결정에 영향을 미칠 수 있다는 것을 인식하고 있었을 것으로 보인다.
그러나 청구인은 2015. 1. 19. 「독립유공자예우에 관한 법률」이 해방 이후 사망한 독립유공자의 손자녀에게도 보훈급여금을 지급하도록 개정되었으니 보훈급여금 수급자 결정을 위해 필요한 서류를 제출하라는 피청구인의 안내에 따라 관련 서류를 제출하였고, 피청구인이 실시한 생활수준 확인을 위한 자격대사 결과 청구인과 이○○을 포함한 4명의 손자녀가 「기초연금법」상 기초연금 수급자로서 동순위자로 확인되자 2015. 4. 27. 그 중 연장자인 청구인이 보훈급여금 수급자로 결정되었으며, 2015. 5. 7. 이○○이 이의신청을 함에 따라 다시 생활수준 확인을 위한 자격대사를 실시한 결과 청구인과 이○○이 「국민기초생활 보장법」상 차상위계층 및 「기초연금법」상 기초연금 수급자에 중복 해당되자 2015. 6. 11. 연장자라는 이유로 재차 보훈급여금 수급자로 결정되었을 뿐, 이와 같은 과정에서 청구인이 적극적으로 허위, 기만, 은폐 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 하였다는 사정은 확인되지 않는바, 보상금 등의 수급에 관하여 청구인에게 고의 또는 중과실이 있다고 보기 어려운 점, 관계법령상 보상금을 받을 유족 중 같은 순위인 손자녀가 2명인 경우에는 먼저 생활수준 등을 고려하고, 생활수준 등으로 순위가 결정되지 아니할 때에는 나이가 많은 사람을 우선하되, 독립유공자를 주로 부양한 사람이 있는 경우에는 그 사람을 우선하도록 규정되어 있으므로, 당시 16세이던 이○○이 고인과 함께 생활하면서 부양하였다는 사정은 자신이 정당한 수급자임을 다투는 이○○이 적극적으로 주장 및 입증하였어야 할 것으로 보이고, 청구인에게는 위와 같은 사정을 피청구인에게 고지하여야 할 의무가 있다고 보기 어려운 점, 2015. 6. 11. 보훈급여금 수급자 결정 당시까지는 청구인과 이○○의 생활수준만이 다툼의 대상이 되었을 뿐 고인을 주로 부양하였는지 여부에 대하여는 행정소송에 이르러서야 문제된 점, 이러한 제반정황을 감안하면 고령(만 80세)이자 「국민기초생활 보장법」상 차상위계층으로서 곤궁한 생활을 하고 있는 청구인에게 11,664,000원에 이르는 보훈급여금을 반환하도록 하는 것은 청구인의 생활안정에 중대한 불이익이 될 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인에게 기 수령한 보훈급여금을 반환하도록 하는 것은 지나치게 가혹하다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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