1. 사건개요
피청구인은 상시 100명 이상의 근로자를 고용하여 CMI 의원(중앙의료재단 본점)과 ○○광역시립 ○○○전문병원(이하 ‘시립병원’이라 한다), ○○군립 노인병원(이하 ‘군립병원’이라 한다)을 운영하는 청구인이 장애인고용의무를 부담하는 사업주임에도 의무고용률에 못 미치는 장애인을 고용하였다는 이유로 2016. 12. 7.과 2016. 12. 15. 청구인에게 2013~2015년도 장애인 고용부담금(이하 ‘부담금’이라 한다) 및 가산금 총 1억 3,188만 5,910원의 징수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 처분의 절차적 위법성
피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 행정심판의 청구절차 및 기간 등에 관하여 아무런 고지를 하지 않았는바, 이는 중요한 절차를 누락한 하자이므로 절차적으로 위법하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
나. 이 사건 처분의 실체적 위법성
1) 청구인이 운영하는 CMI 의원, 시립병원, 군립병원은 각자 사업자등록이 되었고, 인사, 회계, 경영, 안전관리, 노사운영 등에 있어서 독립적인 단체로서의 실체를 갖추고 독자적으로 활동하고 있으므로 별개의 사업장으로 보아야 한다.
2) 특히 시립병원은 ○○광역시와 운영위탁계약을, 군립병원은 ○○군과 위ㆍ수탁운영 협약을 체결하여 운영하는데, 이 병원들의 재산은 지방자치단체의 소유이고 이익금 역시 지방자치단체에 귀속되는 형태이어서 청구인이 이익금을 소유할 수 없는 형태로 운영되고 있다.
3) 따라서 피청구인이 위 3개 병원의 근로자 수를 모두 합산하여 청구인에게 한 이 사건 처분은 실체적으로도 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 절차적 적법성
이 사건 처분 전에 청구인에게 처분사전통지를 하여 의견제출기회를 부여하였고, 처분 시에도 법적 근거, 구체적 처분사유를 명시하였으며, 대법원 판례에 따르면 처분 시 불복절차에 관해 고지하지 않았다 하더라도 그것만으로는 취소해야할 정도의 절차적 하자가 있다고 인정되지 아니하므로 이 사건 처분은 절차적으로 적법하다.
나. 이 사건 처분의 실체적 적법성
1) 부담금 납부주체인 ‘사업주’는 전체로서의 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있는지 여부를 기준으로 판단되어야 하므로 법인의 경우 법인 자체가 되어야 하고, 청구인은 의료사업이라는 동일한 목적의 사업을 영위하는 과정에서 CMI 의원, 시립병원, 군립병원의 사업장을 경영하고 있을 뿐이므로 부담금 납부주체는 개별 사업장이 아니라 청구인 법인이 되어야 한다.
2) 만약 하나의 법인이 그 산하에 여러 개의 동종 목적의 사업장을 두었을 때 사업장별로 부담금 부과여부를 결정해야 한다면, 개별 사업장별 근로자 수를 조절하는 방법으로 부담금을 회피하거나 적게 산출되도록 할 수 있어 제도취지에도 부합되지 않는다.
3) 2013~2015년 위 3개 병원의 전체 상시근로자 수가 100명 이상이어서 청구인은 부담금 신고 및 납부대상이 되고, 청구인이 의무고용률에 못 미치는 장애인을 고용하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 실체적으로도 적법하다.
4. 관계법령
구 장애인고용촉진 및 직업재활법(2016. 12. 27. 법률 제14500호로 개정되어 2017. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 장애인고용법’이라 한다) 제28조, 제33조, 제35조, 제82조
장애인고용촉진 및 직업재활법 시행령 제82조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 원천징수이행상황신고서, ○○광역시립 제2노인전문병원 운영위탁 협약서, ○○군립 노인전문병원 위ㆍ수탁운영 협약서, 부담금 적용누락조사 관련 제출서류 안내, 2013~2015년 부담금 확정조사서, 처분사전통지서, 부담금 징수통지서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인의 등기사항전부증명서에 따르면, 명칭은 ‘의료법인 중앙의료재단’으로, 주사무소는 ‘○○광역시 ○구 ○○대로 797(○○동)’으로, 목적은 ‘의료기관의 설치, 운영 구료, 지역 영세민 치료 및 무의촌 순회진료, 노인전문의료기관(치매전문병원)의 설치 운영, ○○광역시립 ○○○전문병원 수탁운영 등’으로, 법인성립연월일은 ‘1995. 1. 27.’로, 대표권이 있는 이사는 ‘박○건’으로 되어 있다.
나. 청구인은 중앙의료재단 본점(CMI 의원), 시립병원, 군립병원을 운영하고 있는데, 각 병원의 사업자등록현황은 다음과 같다.
다. 청구인은 ○○광역시와 운영위탁 협약을 체결하고 시립병원을, ○○군과 위ㆍ수탁운영 협약을 체결하고 군립병원을 운영하고 있는데, 동 협약서에 따르면, 청구인이 병원 운영에 따른 일체의 경비를 부담하여야 하고, 병원 운영은 독립회계로서 별도 계리하여야 하며, 발생되는 이익금은 병원운영 및 시설에 재투자하여야 하고, 병원 및 부대시설의 증ㆍ개축에 투자한 비용은 이익금에서 회수할 수 있으며, 의사 및 간호사 등 병원운영에 필요한 인력은 「의료법」, 「노인복지법」, 「근로기준법」 등 관련 법령에 맞게 배치ㆍ운영하여야 한다고 되어 있다.
라. 피청구인은 청구인이 2013~2015년 부담금을 신고ㆍ납부하지 않은 사실을 확인하고 부담금 납부대상 여부 등을 조사하기 위하여 2016. 6. 13.과 2016. 9. 30. 청구인에게 2013~2015년 상시근로자 수 현황, 장애인근로자 명부 등의 자료를 요구하였다.
마. 피청구인의 2013~2015년 부담금 확정조사서의 주요 내용은 다음과 같고, 이 중 월평균 상시근로자 수는 중앙의료재단 본점(CMI 의원), 시립병원, 군립병원에 고용된 근로자 수의 합계이다.
바. 피청구인은 2016. 10. 27. 청구인에게 2013~2015년 월평균 상시근로자 수가 100명 이상으로 확인되어 부담금 납부대상이므로 신고 누락에 따른 부담금 및 가산금을 징수하고자 한다는 내용으로 이 사건 처분 사전통지를 하면서 의견이 있을 경우 2016. 11. 12.까지 제출하도록 안내하였다.
사. 청구인은 2016. 11. 11. 피청구인에게 CMI 의원, 시립병원, 군립병원은 각각 사업자등록이 되어 있고, 독립적으로 인사, 회계 및 경영을 하는 독립된 사업장이므로 부담금 산정기준이 되는 상시근로자 수 산정 시 위 3개 병원을 각각 별도로 보아야 한다는 취지의 의견서를 제출하였다.
아. 피청구인은 2016. 12. 7.과 2016. 12. 15. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였고, 각 연도별 부담금 징수통지서의 ‘행정심판 및 행정소송 안내’란에는 ‘위 결정에 이의가 있는 경우에는 이 통지서를 받은 날부터 90일 이내에 행정심판을 청구하거나 행정소송을 제기할 수 있습니다’라고 기재되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 구 장애인고용법 제28조제1항, 제33조제1항ㆍ제2항ㆍ제5항에 따르면, 상시 50명 이상의 근로자를 고용하는 사업주는 그 근로자의 총수의 100분의 5의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율(이하 ‘의무고용률’이라 한다) 이상에 해당하는 장애인을 고용하여야 하고, 의무고용률에 못 미치는 장애인을 고용하는 사업주(상시 50명 이상 100명 미만의 근로자를 고용하는 사업주는 제외)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 고용노동부장관에게 장애인고용부담금을 납부하여야 하는데, 부담금은 사업주가 의무고용률에 따라 고용하여야 할 장애인 총수에서 매월 상시 고용하고 있는 장애인 수를 뺀 수에 부담기초액을 곱한 금액의 연간 합계액으로 하고, 사업주는 다음 연도 1월 31일까지(이하 ‘납부기한’이라 한다) 고용노동부장관에게 부담금 산출에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항을 적어 신고하고 해당 연도의 부담금을 납부하여야 한다. 그리고 같은 법 제33조제6항, 제35조제1항에 따르면, 고용노동부장관은 사업주가 납부기한에 신고를 하지 아니하거나 부담금을 납부하지 아니하였을 때에는 이를 조사하여 부담금을 징수할 수 있고, 이 경우 사업주가 납부하여야 할 부담금의 100분의 10에 상당하는 금액을 가산금으로 징수한다고 되어 있다.
2) 한편, 같은 법 제82조, 같은 법 시행령 제82조제2항제20호ㆍ제22호에 따르면, 법 제33조에 따른 부담금의 징수ㆍ감면, 법 제35조에 따른 가산금 및 연체금의 징수에 관한 고용노동부장관의 권한은 피청구인 공단에 위탁되어 있다.
나. 판 단
1) 먼저 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 행정심판의 청구절차 및 기간을 고지하지 않아 절차적으로 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 피청구인의 2016. 12. 7.자 및 2016. 12. 15.자 부담금 징수통지서에 통지서 수령일부터 90일 이내에 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있다는 내용이 기재되어 있을 뿐만 아니라, 설령 처분의 불복절차가 고지되지 않았다 하더라도 행정심판 등의 청구기간이 연장되는 것에 그칠 뿐 그로 인하여 심판의 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 수반된다고는 볼 수 없으므로(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 참조) 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
2) 다음으로 청구인은 CMI 의원, 시립병원, 군립병원을 운영하더라도 별도로 사업자 등록이 되어 있고, 인사, 회계, 안전관리, 노사운영 등을 독자적으로 하고 있어 별개의 사업장으로 보아야 하므로 위 3개 병원의 근로자 수를 모두 합산하여 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.
장애인고용법 제2조제4호에 따르면 ‘사업주’란 근로자를 사용하여 사업을 행하거나 하려는 자를 말하고, 같은 조 제5호에 따르면 ‘근로자’란 「근로기준법」 제2조제1항제1호에 따른 근로자를 말한다. 또한 「근로기준법」 제2조제1항제1호에 의하면 ‘근로자’란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자를 말하고, 같은 항 제2호에 따르면 ‘사용자’란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자를 말한다. 위 관련규정을 종합하여 보면 구 장애인고용법에서 정한 ‘사업주’란 사업의 실질적인 경영주체를 의미한다고 해석된다. 이에 따라 장애인 고용의무의 주체단위인 사업주는 개인경영인의 경우 경영주, 법인경영인의 경우 법인 자체가 된다. 또한 「고용보험법」과 비교하여 보면, 「고용보험법」은 사업장별로 시행되는 고용보험제도의 효율적이고 합리적인 운영을 도모한다는 취지에서 사업 또는 사업장의 분리를 허용하고 있으나, 구 장애인고용법은 근로자를 고용하는 주체로서의 사업주를 대상으로 장애인 고용의무를 부과하고 이에 따른 장려금ㆍ부담금 등을 규정하는 것을 내용으로 하고 있어 사업장의 분리가능성을 전제로 하고 있지 아니하다. 따라서 조직ㆍ예산ㆍ인사의 독립성 등의 「고용보험법」상의 사업장 분리적용 기준으로 장애인 고용의무 및 고용부담금 납부의무의 주체인 ‘사업주’ 여부를 판단할 수 없으며, 개별 사업장이 아니라 ‘전체로서의 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있는지’ 여부를 기준으로 판단하여야 한다. 그러므로 장애인고용부담금 납부의무의 주체로서의 ‘사업주’는 ‘전체로서의 독립성을 가진 조직을 갖추어 경영상의 일체를 이루면서 근로자를 사용하여 동종의 업을 계속적ㆍ유기적으로 운영하는 권리ㆍ의무의 주체’라고 해석될 수 있다(헌법재판소 2012. 3. 29. 선고 2010헌바432 결정 참조).
청구인 의료법인이 CMI 의원, 시립병원, 군립병원 등 3개 병원을 조직ㆍ예산ㆍ인사 등의 측면에서 독립적으로 운영한다 하더라도 의료업이라는 동일한 목적의 사업을 계속적ㆍ유기적으로 영위한다는 점에서 각 병원이 청구인과 분리된 전혀 별개의 조직으로 볼 수 없고, 앞서 살펴본 바와 같이 조직ㆍ예산ㆍ인사의 독립성 등 「고용보험법」상의 사업장 분리적용 기준으로 장애인 고용의무 및 고용부담금 납부의무의 주체인 ‘사업주’ 여부를 판단할 수 없는 것이며, 청구인이 시립병원과 군립병원을 해당 지방자치단체로부터 위탁받아 운영한다고 하더라도 병원운영에 필요한 인력관리를 자기 책임 하에 하는 이상 달리 볼 것은 아니다. 그렇다면 청구인이 운영하는 위 3개 병원의 장애인고용법상 ‘사업주’는 각 병원이 아니라 전체로서의 독립성을 가진 조직을 갖추어 경영상의 일체를 이루면서 근로자를 사용하여 동종의 업을 계속적ㆍ유기적으로 운영하는 청구인 법인으로 보아야 할 것이므로 위 3개 병원을 통틀어 고용된 근로자 총수를 기준으로 부담금을 산정하는 것이 타당하다.
위 인정사실에 따르면, 청구인이 운영하는 위 3개 병원에 고용된 월평균 상시근로자 수는 2013년 131명, 2014년 164명, 2015년 195명이므로 청구인은 부담금 신고 및 납부대상에 해당하고, 청구인이 장애인고용의무를 부담하는 사업주임에도 의무고용률에 못 미치는 장애인을 고용한 사실 및 2013~2015년 부담금 산출에 필요한 사항을 납부기한 내에 신고하지 아니한 사실이 확인되며, 그 밖에 달리 부담금 및 가산금 산출과정에 잘못이 있다고 인정할만한 사정도 보이지 않는다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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