1. 기초사실
가. 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들은 국가공무원으로 임용되어 철도청, 한국고속철도건설공단 등에서 국가공무원 신분으로 근무하다가, 철도청 산하의 건설본부와 한국고속철도건설공단이 통합되어 2004. 1. 1. 한국철도시설공단이 출범하고 철도청의 잔여 부분이 2005. 1. 1. 한국철도공사로 전환되면서, 2004. 1. 1. 및 2005. 1. 1.자로 각각 국가공무원의 신분에서 퇴직하였다.
나. 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들은 피고에게 각각 퇴직당시의 소속기관장의 확인을 얻어 퇴직수당을 신청하였고, 피고는 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들을 공무원연금법 제61조의2 제1항에 의한 퇴직수당의 수급권자로 결정한 다음 공무원연금법 제61조의2 제2항, 같은 법 시행령 제52조의3에 따라 계산한 퇴직수당을 지급하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
(1) 소송의 형태
공무원연금법상의 급여를 받기 위하여는 피고가 이에 대한 지급결정을 하여야 비로소 구체적인 청구권이 발생하게 된다. 따라서 공무원연금법상의 급여를 받고자하는 사람은 법령상의 요건에 해당한다고 하더라도 바로 당사자소송으로 급여의 지급을 청구할 수는 없고, 먼저 피고에 대하여 급여의 지급을 신청한 다음 피고가 급여를 지급하지 아니하기로 하는 처분을 하는 경우에는 항고소송으로 그 처분의 취소를 구하고, 피고가 지급결정을 하고서도 급여를 지급하지 아니할 경우에 비로소 당사자소송으로 급부청구의 소를 제기하여야 할 것이다.
이사건의 경우 피고는 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들에 대하여 퇴직수당의 급여를 받을 수 있는 대상자로 인정하되, 공무원연금법 제61조의2 제2항, 같은 법 시행령 제52조의3에 따라 계산한 퇴직수당액을 지급하기로 하는 처분을 하였으므로, 원고로서는 이에 불복하고자 할 경우 위 처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기하여야 함에도 막바로 당사자소송으로 급여의 지급을 구하는 이 사건 소를 제기하였으므로 이는 부적법하다.
(2) 제소기간 도과
위와같이 퇴직수당의 액수에 관한 피고의 처분의 취소를 구하는 항고소송은 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들이 피고의 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들에 대한 지급결정이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하는데, 이사건 소가 처분일로부터 90일이 경과된 이후에 제기되었음은 역수상 명백하므로 이 사건 소는 부적법하다.
(3) 피고적격의 부존재
피고는 공무원연금법상 지급의무가 있는 퇴직수당에 관하여만 행정자치부장관으로부터 급여의 지급의무를 위탁받았으므로, 공무원연금법 규정을 벗어난 급부를 구하는 이 사건 소의 피고적격이 없다.
나. 판단
(1) 소송의 형태 주장에 관하여
공무원연금법 제26조 제1항, 제83조 제1항, 공무원연금법 시행령 제19조의3의 각 규정을 종합해 볼 때, 퇴직연금 등의 급여를 받을 권리 자체는 법령의 요건에 해당하는 것만으로 바로 구체적인 청구권이 발생하는 것이 아니라 급여를 받을 권리를 가진 사람이 당해 공무원이 소속하였던 기관장의 확인을 얻어 신청하는 바에 따라 피고가 그 지급결정을 함으로써 그 구체적인 권리가 발생하는 것이므로, 피고의 급여에 관한 결정은 국민의 권리에 직접 영향을 미치는 것이어서 행정처분에 해당하는 것은 맞다(대법원 1996. 12. 6. 선고 96누6417 판결 등 참조). 따라서, 예를 들어 피고의 지급결정에서 재직기간이나 퇴직일자, 보수월액 등의 확정에 오류가 있다거나 퇴직수당액수의 계산 자체에 오류가 있다거나 하는 하자를 다투는 소송의 형태는 항고소송이 될 것이다.
그러나, 원고의 청구는 ‘현행 공무원연금법’에 따른 급여액을 구하는 것이 아니라, 현행 공무원연금법이 위헌이라고 주장하면서 근로기준법 등에 준하는 ‘합헌적인 공무원연금법’을 가상하여 그에 따른 급여액의 지급을 구하는 것이고, 공무원이 지급받아야 할 구체적인 급여액은 법령의 규정에 따라 확정되는 것이고 피고의 결정과 통지에 의하여 비로소 그 금액이 확정되는 것은 아닌바, 피고가 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들에 대하여 이미 현행 공무원연금법에 따른 퇴직수당을 계산하여 지급하였다고 하더라도, 이는 퇴직수당청구권의 범위를 형성?확정하는 행정처분이 아니라 공법상의 법률관계의 한쪽 당사자로서 그 지급의무의 범위에 관하여 나름대로의 사실상?법률상 의견을 밝힌 것에 불과하다고 할 것이어서, 이를 행정처분이라고 볼 수는 없고, 이처럼 원고가 구하는 가상의 합헌적인 공무원연금법에 따른 미지급 퇴직수당에 대한 지급청구권은 공법상 권리로서 그 지급을 구하는 소송은 공법상 당사자소송에 해당한다고 할 것이므로(이미 피고의 인정에 의하여 퇴직연금을 지급받아 오던 중 공무원연금법령의 개정 등으로 퇴직연금 중 일부 금액의 지급이 정지되거나 연금액이 변경된 경우에 관한 대법원 2004. 12. 24. 선고 2003두15195 판결 등 참조), 이와 다른 전제에서 이 사건 소가 부적법하다는 피고의 주장은 이유 없다.
(2) 제소기간 도과 주장에 관하여
앞서 살핀 바와 같이 이 사건 소의 형태가 항고소송이 아닌 당사자소송에 해당하므로, 취소소송임을 전제로 한 피고의 제소기간 도과 주장도 이유 없다.
(3) 피고적격 부존재 주장에 관하여
피고적격은 원고의 청구 자체로 판단하여야 하는 것이고, 원고가 현행 공무원연금법이 위헌이라고 주장하면서 합헌적인 ‘공무원연금법’에 따른 급여의 일종으로서 퇴직수당의 지급을 구하는 이 사건 소에서, 피고는 공무원연금법 제26조 제1항에 의하여 각종 급여의 지급의무자이므로, 피고적격이 있다고 할 것이어서, 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
3. 본안에 관한 판단가. 원고의 주장
(1) 피고가 퇴직수당액 산정의 근거로 삼은 공무원연금법 제61조의2 제2항 중‘대통령령이 정하는 비율을 곱한 금액’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 그 산정비율에 대하여 구체적인 내용을 정하지 아니한 채 대통령령으로 위임하고 있고, 그에 따라 공무원연금법 시행령 제52조의3은 퇴직수당의 비율을 10% 내지 60%로 정하고 있는바, 이사건 법률조항과 공무원연금법 시행령 제52조의3의 규정은 헌법 제75조에서 정한 포괄위임금지의 원칙에 위배되는 규정이고, 결과적으로 퇴직수당의 40%를 감액하고 60%만을 지급하게 함으로써 헌법상 비례의 원칙 및 명확성의 원칙에 반하고 재산권인 후불임금 청구권의 본질적인 내용을 침해하여 헌법 제37조 제2항에 위반되며, 헌법 제11조에 정한 평등의 원칙에 위반되는 규정이다.
(2) 또한 공무원연금법 시행령 제52조의3 중‘재직연수는 33년을 초과하지 못 한다’는 부분은 어떠한 법률의 위임도 없는 것으로서 헌법 제75조와 공무원연금법 제61조의2 제2항 및 같은 법 부칙(제4334호, 1991. 1. 14.) 제3항을 위반하는 것으로서 무효이다.
(3) 한편, 이 사건 법률조항에 대하여는 이미 전직 공무원인 제3자가 위헌법률심판제청을 하여 둔 상태이므로, 헌법재판소에서 이에 대한 위헌결정을 내릴 경우 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들은 합헌적인 공무원연금법에 따른 정당한 퇴직수당에서 이미 지급받은 퇴직수당과의 차액을 정산받을 것이므로, 피고는 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들에게 정산받을 퇴직수당 중의 일부로서 각 20,000원과 그에 대한 지연손해금을 우선 지급할 의무가 있다.
나. 관계 법령
별지기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건법률조항의 위헌 여부
(가) 포괄위임금지원칙 위반 여부
① 퇴직수당의 법적 성격살피건대, 공무원연금제도는 공무원이 퇴직하거나 사망한 때에 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위한 사회보험제도의 일종으로서 공무원연금법상 퇴직급여나 유족급여는 기본적으로 사회보장적 급여로서의 성격을 가지면서 공무원이 납부한 기여금을 그 재원의 일부로 한다는 점에서 후불임금과 같은 성격도 함께 가진다.
특히 퇴직급여 중 본인이 납부한 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국가 또는 지방자치단체의 부담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것인바{헌법재판소 2003. 9. 25. 선고 2000헌바94, 2000헌가21(병합) 결정 등 참조}, 퇴직수당의 경우 공무원연금법 제65조 제3항에서 국가 또는 지방자치단체가 비용을 부담하도록 규정하고 있으므로 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이다.
또한, 퇴직수당은 일반근로자의 퇴직금에 해당하는 금액을 당연히 지급하는 것이 아니라 퇴직급여 등에 추가하여 은혜적, 사회보장적 목적으로 일부 금액을 지급하는 것이므로, 이 사건 법률조항이 포함된 공무원연금법 제61조의2 제2항은 같은 조 제1항과 함께 법 규정의 형식상 일반근로자의 퇴직금에 해당하는 금액을 지급할 의무가 존재함을 전제로 이를 제한하는 규정이 아니라 새로운 급여를 창설하는 규정이라 할 것이다.
② 위임입법의 필요성과 그 한계
현대사회복지국가에 있어서는 사회현상이 복잡·다기해지고 전문적, 기술적 행정기능이 요구됨에 따라 그때그때의 사회경제적 상황의 변화에 대하여 신속하고 적절히 대응할 필요성이 커지는 반면, 국회의 기술적·전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문에 국민의 권리·의무에 관한 것이라 하여 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하므로, 일정한 사항에 관하여는 행정부에 입법권을 위임하는 것이 불가피하다.
그러나 입법권의 위임은 반드시 한정적으로 행해져야 하는바, 만일 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 결과가 되고, 행정권에 의한 자의적인 기본권 침해를 초래할 위험이 있다. 우리 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 … 에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."라고 규정하여 위임입법의 근거와 아울러 위임의 구체성·명확성을 요구하고 있다. 여기에서 위임의 구체성·명확성이라 함은, 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 뜻하고, 그러한 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.
특히 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 영역에서는 구체성.명확성의 요구가 강화되어 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 영역에서보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 수익적 급부행정영역 또는 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 경우에는 위임의 구체성.명확성에 대한 요구가 보다 완화된다 할 것이다(헌법재판소 2004. 11. 25. 선고 2002헌바52 결정 등 참조).
③ 판단
이사건 법률조항은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강한 퇴직수당에 관한 규정이므로 이 사건 법률조항이 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성, 명확성의 요구는 완화될 수 있다.
한편, 입법권을 위임하는 법률이 충분히 명확한지 여부는 당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련법조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 하는데, 특히 이 경우 수권의 목적으로부터 수권의 내용이 구체화될 수 있고 이로써 수권의 범위가 어느 정도 예측될 수 있기 때문에 수권의 목적, 즉당해 법률조항의 입법목적은 중요한 의미를 가진다(헌법재판소 2004. 11. 25. 선고 2002헌바52 결정 등 참조).
그런데 퇴직수당제도의 입법목적은 공무원에게는 사회보험원리에 따라 지급되는 퇴직급여 등을 제외하면, 일반근로자에게 지급되는 것과 같은 순수한 사용자 부담의 퇴직금이 없다는 점을 감안하여 민간과의 형평을 도모하고 퇴직할 당시 일시적 자금소요를 충족시켜주기 위한 것이다.
이러한 입법목적에 비추어 보아 퇴직수당의 금액은 퇴직급여 등의 금액과 일반근로자의 퇴직금액을 감안하여 퇴직공무원의 일시적 자금소요에 필요한 금액으로 결정될 것이라는 점을 쉽사리 예측할 수 있다. 특히 공무원의 퇴직급여 등의 금액이 일반근로자의 퇴직금액에 비하여 적지 아니한 점을 감안하면, 퇴직수당의 금액을 결정함에 있어 ‘민간과의 형평’보다는 ‘일시적 자금소요 충족’이라는 입법목적이 더욱 중요하게 고려될 것이어서 근속연수가 장기인 퇴직공무원일수록 높은 비율의 퇴직수당이 지급될 것이라는 점 역시 쉽게 예측할 수 있다. 또한, 공무원연금법 제61조의2 제2항은 퇴직수당의 금액을 산정함에 있어 ‘보수월액’과 ‘재직기간’이라는 요소는 직접 규정하였고, 이를 기초로 비율 산정만을 이 사건 법률조항에 의해 대통령령에 위임하였으므로, 퇴직수당의 금액이 보수월액과 재직기간에 따라 차등이 있을 것이라는 점도 예측이 가능하다.
결국, 이사건 법률조항이 포함된 공무원연금법 제61조의2 제2항의 입법목적과 위 조항에서 입법자가 직접 규정한 내용만 가지고서도 대통령령으로 정할 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
(나) 헌법제37조 제2항 및 제11조 위반여부
살피건대, 퇴직수당의 금액이 감액되게 된 것은 이 사건 법률조항 때문이 아니라 이 사건 법률조항의 위임에 따른 공무원연금법 시행령 제52조의3의 규정 때문이므로, 설령 원고의 주장대로 위 시행령 규정에 위헌적 요소가 있다고 가정하더라도 이를 이유로 막바로 이 사건 법률조항이 위헌이라고 할 수는 없다고 할 것이어서, 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.
(2) 공무원연금법 시행령 제52조의3의 위헌 여부
(가) 앞서 살펴본 바와 같이 퇴직수당제도는 이미 퇴직급여 등을 지급받을 수 있는 공무원에게 은혜적, 사회보장적 목적으로 일부 금액을 추가로 지급하고자 하는 제도이어서, 공무원연금법 제61조의2의 규정에 의하여 당연히 공무원인 근로자에게 일반근로자의 퇴직금에 해당하는 금액을 지급받을 권리가 발생하였다고 볼 수는 없다. 결국, 공무원연금법 시행령 제52조의3의 규정은 공무원에게 일반근로자의 퇴직금에 해당하는 금액을 지급받을 권리가 존재함을 전제로 이를 제한하는 규정이 아니라 공무원연금법 제61조의2의 규정에 의하여 창설된 퇴직수당지급청구권을 구체화한 규정이다. 따라서 위 시행령 규정이 헌법상 비례의 원칙 및 명확성의 원칙에 반한다거나 재산권인 후불임금 청구권의 본질적인 내용을 침해하여 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 할 수 없다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(나) 평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을 침해하게 된다(헌법재판소 1996. 12. 26. 선고 96헌가18 결정 참조).
공무원연금법은 근로기준법의 특별법이어서 공무원의 퇴직금 지급에 관하여는 공무원연금법의 규정에 따라야 할 것이므로, 공무원에게 근로기준법상의 퇴직금의 지급을 청구할 권리는 없다고 할 것이다. 또한, 앞서 살펴본 바와 같이 공무원에게는 공무원연금법상의 퇴직급여 등의 제도가 마련되어 있고, 그 금액 또한 일반근로자의 퇴직금에 비하여 적다고 할 수 없음에도 불구하고, 다시 퇴직수당제도를 마련하게 된 점을 고려하면, 퇴직수당제도와 근로기준법상의 퇴직금제도는 서로 별개의 제도라고 할 것이어서, 그 산정방법이 서로 다르더라도 이를 합리적 근거가 없는 차별이라고 할 수 없으므로, 위시행령 규정이 평등의 원칙에 위배된다는 원고의 주장도 이유 없다.
4. 결론
그렇다면, 피고는 위헌이 아닌 공무원연금법 제61조의2 제2항 및 위헌이거나 위법이 아닌 같은 법 시행령 제52조의3의 규정에 따라 원고 및 별지 선정자목록 기재 선정자들에게 지급하여야 할 퇴직수당을 모두 지급하였다 할 것이어서, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 받아들이지 아니하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이승영(재판장), 이중교, 박성준
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