1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
가. 원고 유○환은 2001.3.1.부터 지금까지 인천중학교에, 원고 김0숙은 1998.3.1.부터 2003.2.28.까지는 만수중학교에, 2003.3.1.부터 지금까지는 구월여자중학교에 각 근무하는 교사들로서, 원고 유○환은 전국교직원노동조합(이하 전교조라고 한다) 인천연수지회장으로, 원고 김○숙은 전교조 인천 남동지회장으로 활동하고 있다.
나. 피고는, 교육인적자원부나 인천 동부교육청이, 단체행동권이 없는 교사들이 전교조가 주최하는 집회에 참석하는 것은 국가공무원법 및 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 교원노조법이라 한다)에 위반되고, 학생의 학습권을 침해하며 교단안정화를 저해하므로, 근무시간 중 전교조가 주최하는 집회에 참가한 교사에 대하여는 법과 원칙에 따라 엄정하게 조치하겠다는 점을 널리 주지시켰고, 그 각 소속 학교장이 전교조 주최 집회에 참석하지 않도록 명령하였음에도, 원고들이 그 소속 각 학교장의 허가 없이 전교조가 주최한 교육주체결의대회, 교육행정정보시스템(NEIS) 시행저지를 위한 전국교사대회 등에 참가하기 위해 2001.10.10.부터 2003.6.25.까지 각 7회에 걸쳐 무단결근 또는 무단조퇴하고, 전교조가 주최하는 집회에 참가함으로써 학생들의 학습권을 침해하고 교사로서의 의무를 게을리 하여 국가공무원법 제56조(성실의무), 제57조(복종의의무), 제58조(직장이탈금지), 제66조(집단행위의 금지), 교원노조법 제8조(쟁의행위의 금지)를 위반하여 국가공무원법 제78조 제1항 소정의 징계사유에 해당한다는 이유로, 2003.12.8. 원고들에 대하여 각 견책의 징계처분(이하 이 사건 각 처분이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 각 처분의 적법여부
가. 당사자의 주장(생략)
나. 관계법령(생략)
다. 인정사실(생략)
라. 판단
(1) 앞서 본 원, 피고들의 주장에서 알 수 있는 것처럼, 이 사건에서 가장 중요한 쟁점은, 원고들이 소정의 절차에 따라 연가신청을 하였으나 학교장의 허가를 받지 못한 채 전교조가 주최하는 집회에 참석한 행위를 무단결근 또는 무단조퇴로 평가할 수 있는가에 있다. 공무원의 연가와 관련하여 직접적으로 관련이 있는 실정법 규정은 국가공무원복무규정 제16조제4항인데, 위 규정에서는 국민에 대한 공무원의 안정적인 행정서비스 제공이라는 역할을 감안하여 공무원이 연가권을 행사하는 과정에 행정기관의 장의 허가를 받을 필요가 있는 것을 규정하는 한편, 행정기관의 장이 휴가를 불허가할 수 있는 사유에 관하여는 ‘공무수행상 특별한 지장’ 있는 경우에 한정한다는 중대한 제한을 가하고 있다. 따라서 행정기관의 장은 공무원의 연가신청에 대하여 공무수행상 특별한 지장이 있는지 여부를 검토하고, 공무수행상 특별한 지장이 있는 경우를 제외하고는 휴가를 허가하여야 할 기속을 받는다고 할 것인데, 공무원이 법률에서 정한 법정연가일수의 범위 내에서 정해진 절차와 방식에 따라 특정한 시간, 날 또는 기간을 지정하여 연가를 신청한 경우에 행정기관의 장이 공무수행상 특별한 지장이 없음에도 불구하고 연가 신청을 불허가하는 것은 정당한 허가권한의 행사를 그르친 것으로서 그 불허가는 위 국가공무원복무규정에 위배되어 위법하고, 직무명령의 일종으로서의 위 불허가에 행정행위에서의 공정력과 같은 효력이 있음을 인정할 아무런 근거가 없는 이상 위법한 불허가는 연가신청을 한 공무원에 대하여 구속력을 미칠 수 없으므로, 그 특정한 시간, 날 또는 기간에 관하여는 공무원의 직무수행의무가 면제되어 공무원이 직무를 수행하지 않더라도 무단결근에 해당하지 않는다고 봄이 상당하고, 이와 달리 공무원이 법정연가일수의 범위 내에서 연가신청을 하였고 그와 같은 연가신청에 대하여 행정기관의 장은 공무수행상 특별한 지장이 없는 한 이를 허가하여야 한다고 되어 있더라도 그 연가신청에 대한 허가가 있기 전에 근무지를 이탈한 행위는 무단결근이라고 보는 것은 위 국가공무원복무규정의 규정형식에 어긋나고, 행정기관의 장의 허가권한에 대한 사법적 통제를 포기하는 견해로서 받아들일 수 없다. 나아가 행정기관의 장의 연가 불허가 사유로서의 공무수행상 특별한 지장이 있는 경우가 무엇인지에 관하여 살피건대, 일반 근로자의 연차유급휴가권과 공무원의 연가권 사이에는 그 권리의 구성에 있어서 다소간의 차이가 있으나 그 권리의 성격에 근접하는 점이 있고, 일반 근로자에 관하여 근로기준법 제59조 제3항에서 규정하고 있는 사용자의 시기변경권의 행사요건으로서의 ‘사업운영에 막대한 지장이 있는 경우’와 공무원에 관한 행정기관의 장의 연가 불허가 사유로서의 ‘공무수행상 특별한 지장이 있는 경우’는 그 궤를 같이하는 것으로 보이므로, 공무수행상 특별한 지장이 있는 경우 여부를 판단함에 있어서는 근로기준법상 사업운영에 막대한 지장이 있는 경우에 관한 해석론에 의거해도 무방하다고 봄이 상당한바, 근로기준법상 사업운영에 막대한 지장이 있는 경우란 통상, 근로자가 지정한 시기에 연차휴가를 실시함으로 말미암아 그가 담당하고 있는 업무가 그때 시행되지 않게 될 경우, 그 시점에서의 업무상황으로 미루어 보아 그 근로자가 소속한 사업장의 업무능률이나 성과가 평상시보다 현저하게 저하되어 상당한 영업상의 손실이 초래될 것으로 염려되거나 그러한 개연성이 엿보이는 사정이 있는 경우라고 해석되고 있고, 그 구체적인 판단기준이 되는 요소들에 관하여는 업무량의 증대, 사용자의 대체근무자확보의무, 근로자의 담당업무의 성질, 연차휴가신청근로자의 수, 연차휴가의 이용목적 등이 논의되고 있다. 이러한 견지에서 볼 때 결국 원고들의 행위를 무단결근으로 볼 것인가는 원고들이 연가를 신청할 당시 원고들이 근무하는 각 학교의 업무상황으로 미루어 보아 원고들이 연가를 실시하게 되면 각 학교의 업무능률이나 성과가 평상시보다 현저하게 저하되어 학생들의 학습에 상당한 손실이 초래될 것으로 염려되거나 그러한 개연성이 엿보이는 사정이 있었는가에 달려 있다고 할 것인데, 교사인 공무원이 공무로부터 해방되면 수업결손 등 공무운영에 지장을 초래하는 것은 당연하고 통상 예측되는 것으로 이러한 지장을 위에서 말하는 공무수행상 특별한 지장이라고 할 수는 없으므로 수업결손이 있다는 사정만으로 원고들이 연가를 실시함으로써 공무수행상 특별한 지장이 발생한다고 볼 수는 없고, 달리 원고들이 연가를 신청한 날을 즈음하여 교사들의 업무가 현저하게 증가하였다는 점을 인정할 아무런 자료가 없을 뿐 아니라, 교사들의 주된 업무인 교육이 교사 개개인의 인격과 소양이 투영되는 전 인격성을 가지는 측면이 있다고 하더라도 앞서 본 바와 같이 원고들이 근무하는 각 학교의 경우 연가는 방학 등 특별한 시기적 제한 없이 일상적으로 행해지고 있고 연가, 출장 등으로 인하여 수업결손이 발생할 경우 다른 교사에 의한 교환수업으로 그 결손을 보충하고 있어 교사인 원고들이 담당하고 있는 업무가 전혀 대체성이 없다고 볼 수 없고, 달리 원고들이 연가로 지정한 날 등에 다른 교사가 원고들의 업무를 대신하여 할 수 없는 사정이 있었음을 인정할 아무런 자료가 없으며, 원고들이 근무하는 각 학교에서 원고들을 포함하여 이 사건 각 집회에 참가하기 위하여 연가를 신청한 교사들의 수가 각 시기에 위 학교에서 연가, 출장 등의 사유로 대체가 요구되는 교사의 평균적인 수를 대부분 하회하는 정도에 불과한 점 등 원고들이 연가신청한 날에 원고들이 연가를 시행하게 되면 원고들이 근무하는 각 학교의 업무능률이나 성과가 평상시보다 현저하게 저하되어 학생들의 학습에 상당한 손실이 초래될 것으로 염려되거나 그러한 개연성이 엿보이는 사정이 있었다고 보기 어렵다. 나아가 살피건대, 연가를 어떠한 목적으로 이용할 것인지에 관하여는 국가공무원복무규정 등의 법령에 아무런 제한이 없으므로 이를 공무원이 자유롭게 결정할 수 있고 행정기관의 장이 간섭할 수 없는 것으로, 질병의 치료, 노동조합활동 등 그 이용목적에 제한이 없으므로, 연차휴가의 이용목적을 가지고 공무수행에 특별한 지장이 있는지를 판단하는 기준으로 삼을 수는 없는 것이고, 다만 집단적으로 연차휴가 자체를 쟁의행위의 수단으로 이용하는 경우 이러한 집단연차휴가는 정당한 휴가권의 행사라고 볼 수 없다는 논의가 있고, 이러한 논의를 받아들인다면 이러한 경우에는 공무수행상의 특별한 지장 여부나 허가 여부를 가릴 필요도 없이 연가권의 행사가 부정될 것이나, 뒤에서 보는 바와 같이 원고들이 연차휴가를 사용하여 참가하려고 하였던 전교조 주최의 이 사건 각 집회는 쟁의행위라고 볼 수 없으므로, 쟁의행위임을 전제로 원고들의 연가신청이 정당한 연가권의 행사가 아니라는 주장은 이유 없고, 한걸음 나아가 설령 쟁의행위가 아니라고 하더라도 교사들이 교육과 관련한 특정한 집단목적(예를 들어 학생들의 인권침해 우려가 있는 제도의 폐지)의 달성을 위하여 연가권을 집단적으로 행사하는 경우 이는 정당한 연가권의 행사라고 볼 수 없다는 견해가 있을 수 있으나, 이렇게 보게 되면 전교조와 같은 노동조합이나 한국교총과 같은 교원단체가 우리 사회의 공론장에서 논의되는 교육과 관련된 문제들에 대하여 견해를 표명하고, 그 구성원인 교원들이 그를 위한 집회 등에 연가권을 행사하여 참가하는 것을 봉쇄하는 결과를 초래하게 되고, 이는 전교조나 교원단체의 조합활동권, 일반적인 집회의 자유, 집단적인 표현의 자유 및 교원 개인의 표현의 자유를 본질적으로 제약하는 해석이라고 할 것이며, 나아가 집단적 휴가의 경우와 같이 일면 근로자들의 권리행사로서의 성격을 갖는 행위에 대하여 지나치게 형사처벌의 범위를 확대하려는 견해에 대하여 경계의 뜻을 명확히 한 헌법재판소 전원재판부 1998.7.16. 97헌바23 결정의 취지에 반하는 해석으로서 받아들일 수 없다. 결국 어느 모로 보나 원고들이 지정한 날 등에 원고들이 근무하는 각 학교에 원고들이 연가를 실시하게 되면 각 학교의 공무수행에 특별한 지장이 있었다고 볼 수 없고, 그럼에도 불구하고 원고들이 근무하는 각 학교장들이 원고들의 연가신청을 불허가한 것은 정당한 허가권한의 행사를 그르친 것으로서 그 불허가는 원고들에 대하여 구속력이 없다고 할 것이므로, 원고들이 연가를 신청한 날에 원고들의 직무수행의무는 면제되었다고 할 것이어서 원고들이 전교조가 주최한 이 사건 각 집회에 참가하였다고 하더라도 원고들의 행위를 무단결근, 무단조퇴로 볼 수 없고, 따라서 원고들이 직장이탈금지의무, 성실의무를 위반하였다는 징계사유는 인정할 수 없다.
(2) 다음으로, 원고들이 참가한 이 사건 각 집회가 교원노조법 제8조에 의하여 금지되는 쟁의행위, 또는 국가공무원법 제66조에서 금지되는 집단행위에 해당하는가에 관하여 살펴본다. 먼저 쟁의행위 여부에 관하여 살피건대, 교원노조법은 제8조에서 노동조합과 그 조합원은 파업·태업 기타 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 하여서는 아니된다고 규정하면서 쟁의행위의 개념에 대하여는 따로 정의하지 않고 있는 한편, 같은 법 제14조 제1항에서는 위 법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 노동조합및노동관계조정법의 규정에 따라 정의된다고 할 것인데, 노동조합및노동관계조정법 제2조 제6호에 의하면 ‘쟁의행위’에 대하여 파업·태업·직장폐쇄 기타 노동관계 당사자가 그 주장을 관철할 목적으로 행하는 행위로 규정하고 있고, 여기에서 그 주장이라 함은 같은 법 제2조 제5호에 규정된 임금·근로시간·복지·해고·기타 대우 등 근로조건의 결정에 관한 노동관계 당사자 간의 주장을 의미한다고 볼 것이므로, 위와 같은 근로조건의 결정에 관한 주장의 관철을 주된 목적으로 하지 않는 행위는 노동조합및노동관계조정법의 규율대상인 쟁의행위에 해당하지 않는다고 할 것이다. 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 원고들이 전교조 소속의 다른 교사들과 함께 집단적으로 연가 신청서를 제출한 후 전교조가 주최한 이 사건 각 집회에 참가한 것은 주로 신자유주의 교육정책저지를 통한 공교육정상화의 도모, 교육행정정보시스템(NEIS)의 시행저지 등과 같은 목적을 이루기 위한 것이어서 노동조합및노동관계조정법상 근로조건의 결정에 관한 주장의 관철을 주된 목적으로 한 행위였다고 보기 어려우므로, 노동조합및노동관계조정법상의 쟁의행위에 해당하지 아니한다고 할 것이고, 원고들이 쟁의행위의 금지를 규정한 교원노조법 제8조를 위반하였다고 할 수 없다. 다음으로 집단행위 여부에 관하여 살피건대, 국가공무원법 제66조에서 규정하고 있는 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위란, 공무가 아닌 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것은 아니고 언론, 출판, 집회, 결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항, 헌법상의 원리, 국가공무원법의 취지, 국가공무원법상의 성실의무 및 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위라고 축소해석 하여야 할 것(대법원 1992.2.14. 선고90도2310 판결 등 참조)인 바, 앞서 본바와 같이 원고들은 신자유주의 교육정책저지를 통하여 공교육 정상화를 도모하거나, 국가인권위원회에 의하여 학생들의 인권을 침해할 소지가 있는 것으로 지적된 교육행정시스템(NEIS)의 시행을 저지하기 위해 연가를 제출하고 이 사건 각 집회에 참가한 것으로서, 이는 교육현실에서 제기되고 있는 새로운 의제들에 대하여 교육의 일주체인 교사로서의 경험 및 인식에 기초하여 하나의 입장과 해결책을 제시하려는 교육적 태도의 발로인 것으로 봄이 상당하므로, 도저히 이를 공익에 반하는 목적을 위한 행위라고 볼 수 없고, 집회참가의 이러한 목적에 원고들이 연가를 제출하고 이 사건 각 집회에 참석한 행위를 무단결근, 무단조퇴라고 볼 수 없어 직무수행의무가 면제되는 점을 보태어 보면, 원고들의 행위가 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 행위라고도 볼 수 없으므로, 결국 원고들이 국가공무원법에서 금지하는 집단행위를 하였다고 볼 수 없다.
(3) 다음으로 원고들이 이 사건 각 집회에 참석하지 말라는 각 학교장의 원고들에 대한 정당한 직무상의 명령을 위배하였는지에 관하여 살피건대, 앞서 본 것처럼 교육인적자원부와 인천동부교육청의 지침에 따라 원고들이 근무하는 각 학교의 학교장들이 원고들에게 이 사건 각 집회에 참석하지 말라는 명령을 내린 주된 근거는 이 사건 각 집회가 교원노조법에서 금지하는 쟁의행위에 해당하여 위법하고, 단체행동권이 없는 전교조의 조합원들인 교사들이 근무시간 중 위 집회에 참가하는 것은 위법행위라는 것인데, 이미 살펴본 것처럼 원고들이 이 사건 각 집회에 참가하기 위해 법정연가일수의 범위 내에서 필요한 절차를 밟아 정당하게 연가신청을 하였으므로 원고들이 ‘근무시간 중’ 이 사건 각 집회에 참가할 것으로 예정되어 있지 않았고, 원고들을 포함한 전교조 조합원들이 이 사건 각 집회에 참가한 행위가 교원노조법에서 금지하는 쟁의행위에 해당한다고 볼 수 없으므로, 각 학교자의 원고들에 대한 명령은 그 정당한 근거가 없는 것이라고 할 것이다. 나아가 살피건대, 교원노조법상 합법적인 노동조합인 전교조가 이 사건 각 집회를 개최한 것은 헌법상 보장된 집단적 집회 및 표현의 자유의 일환인 동시에 노동조합의 조합활동의 일환이라 할 수 있고, 원고들이 연가권을 정당하게 행사함으로써 직무수행의무가 면제된 상태에서 이 사건 각 집회에 참가하여 개인적인 집회 및 표현의 자유를 행사하고, 전교조 지부장으로서 조합활동권을 행사하는 것이 예정되어 있었으며, 달리 이 사건 각 집회에 폭력 기타 명백하고도 현존하는 위험이 있는 등 법률상 허용되지 아니하는 목적을 위한 집회라는 점을 인정할 아무런 자료가 없었음에도 불구하고, 원고들이 근무하는 각 학교의 학교장이 원고들에게 이 사건 각 집회에 참가하지 말 것을 명령한 것은 전교조의 집단적인 집회 및 표현의 자유와 조합활동권, 원고들의 개인적인 집회 및 표현의 자유, 조합활동권을 침해한 것으로 위법하다고 할 것이다. 뿐만 아니라, 연가권을 정당하게 행사함으로써 직무수행의무가 면제된 상태에서 원고들이 그 연가를 조합활동의 일환인 이 사건 각 집회에 참가하는 방식으로 사용하는 행위가 교사인 원고의 직무범위 내의행위라고 볼 수 없고, 이 사건 각 집회가 법률상 허용되지 아니하는 목적을 위한 집회라고 볼 수 없는 이상, 이 사건 각 집회에 참가하지 마라는 각 학교장의 명령은 교사인 원고들에게 복종의무를 발생시키는 직무상의 명령이라고 볼 수도 없다. 결국 원고들에 대한 각 학교자의 명령은 그 정당한 근거가 없을 뿐 아니라, 전교조와 원고들의 권리를 침해함으로써 위법하여 원고들에게 구속력이 미치지 아니하며, 직무상의 명령이라고 볼 수도 없으므로, 원고들이 정당한 직무상의 명령을 위배하였음을 이유로 한 징계사유는 인정할 수 없다.
(4) 따라서, 원고들에게 직장이탈금지의무, 성실의무, 쟁의행위금지의무, 집단행위금지의무 위반의 징계사유가 있음을 전제로 한 이 사건 각 처분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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