1. 사건의 개요 및 심판 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1998. 3. 23.경부터 1999. 6. 8.경까지 대검찰청 공안부장으로 재직하면서 전국의 노동 관련 사건 등 공안 관련 검찰 업무를 지휘·감독하며 공안사범 합동 수사본부장으로서 노사 문제 등에 대한 관련 기관의 업무를 조정·총괄하던 자로서, 1998. 9. 22. 서울 서초구 서초동 소재 대검찰청 공안부장실에서 한국조폐공사 사장인 강○복에게 전화로 '조폐공사의 직장폐쇄를 풀고 구조조정을 단행하라'는 취지로 말함으로써 조폐공사와 그 노동조합 사이에 진행 중이던 쟁의행위에 간여하였다는 혐의로 기소되어 유죄판결을 선고받았다. 청구인은 항소하여 그 소송(서울고등법원 2001노2159) 계속 중에 노동조합및노동관계조정법 제40조 제2항, 제89조 제1호 중 '간여' 부분이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2002초기82), 서울고등법원은 2002. 6. 14. 그 제청신청을 기각하였다. 이에 청구인은 같은 달 27. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원을 청구하였다.
나. 심판 대상
이 사건의 심판대상은 노동조합및노동관계조정법 제40조 제2항 및 제89조 제1호 중 '간여' 부분(이하 '이 사건 법률조항'이라고 한다)의 위헌여부인바, 그 규정의 내용은 다음과 같다.
[노동조합및노동관계조정법]
제40조 (노동관계의 지원)
①노동조합과 사용자는 단체교섭 또는 쟁의행위와 관련하여 다음 각 호의 자로부터 지원을 받을 수 있다.
1. 당해 노동조합이 가입한 산업별 연합단체 또는 총연합단체
2. 당해 사용자가 가입한 사용자단체
3. 당해 노동조합 또는 당해 사용자가 지원을 받기 위하여 행정관청에게 신고한 자
4. 기타 법령에 의하여 정당한 권한을 가진 자
②제1항 각 호외의 자는 단체교섭 또는 쟁의행위에 간여하거나 이를 조종·선동하여서는 아니된다.
제89조 (벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제37조 제2항, 제38조 제1항, 제40조 제2항 또는 제42조 제1항의 규정에 위반한 자
2. 청구인의 주장, 법원의 제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 이 사건 법률조항의 '간여'라는 개념에는 조종·선동·방해는 물론 단순한 조언·충고 내지 의견 개진까지도 포함되는 것으로 해석할 수 있으므로 그 의미가 명확하지 않고 포괄적이다. 이러한 문제점은 청구인에 대한 형사사건의 제1심과 항소심의 판결 이유에서 두드러지게 나타난다. 제1심과 항소심은, 피고인의 이 사건 행위가 '단순한 조언 내지 권고의 성격을 벗어나 조폐공사의 직장폐쇄에 관한 의사결정에 다소나마 영향을 미칠 수 있는 객관적이고도 구체적인 간여행위'에 해당한다고 판단하였는데, 어떠한 구체적인 조언 내지 권고를 '단순한' 조언 내지 권고로 볼 것인지 아니면 타인의 의사결정에 '다소나마 영향을 미칠 수 있는 간여 행위'로서 볼 것인지 그 기준이 너무나 모호하고 막연하다.
(2) 이 사건 법률조항은 폐지된 구 노동쟁의조정법(1996. 12. 31. 법률 제5244호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제13조의2를 개정한 규정이다. 구 노동쟁의조정법 제13조의2는 '직접 근로관계를 맺고 있는 근로자나 당해 노동조합 또는 사용자 기타 법령에 의하여 정당한 권한을 가진 자를 제외하고는 누구든지 쟁의행위에 관하여 관계당사자를 조종·선동·방해하거나 기타 이에 영향을 미칠 목적으로 개입하는 행위를 하여서는 아니된다'라고 규정하여 '개입' 행위를 목적범의 형태로 한정하고 행위의 태양에 제한을 두고 있음에 반하여, 이 사건 법률 조항은 행위 개념 중 '방해' 및 간여의 목적을 삭제하고 그 순서도 '간여'를 '조종·선동'에 앞서서 규정함으로써 도리어 위헌인 법률로 개악하였다.
결국, 이 사건 법률조항 중 '간여' 부분은, 자의에 의하지 않는 통상적인 해석으로는 '간여'의 개념을 명확히 할 수 없으므로 죄형법정주의가 요구하는 명확성의 원칙을 위배하여 위헌이다.
나. 법원의 제청신청 기각이유
이 사건 법률조항 중 '간여'라는 용어는 건전한 상식을 가진 사람의 통상 해석 방법에 의하여 그 개념을 쉽사리 파악할 수 있음이 명백하여 위 행위의 해당 여부는 누구나 예견할 수 있으므로, 그 구성요건이 명확성을 결하여 죄형법정주의에 위배되는 것이 아니다.
다. 노동부장관의 의견
이 사건 법률 조항에서 사용된 '간여'라는 용어가 다소 포괄적인 개념을 사용하고 있다고 할지라도 이는 입법 기술상 불가피한 것이며, 그 의미에 관하여는 법률의 전체적인 체계, 입법목적, 법문의 구성 등에 의하여 해석이 가능하므로, 이 사건 법률 조항의 '간여' 부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다.
라. 서울지방검찰청 검사장의 의견
정부는 구 노동조합법(1996. 12. 31. 법률 제5244호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 및 구 노동쟁의조정법을 폐지하고 노동조합및노동관계조정법을 제정하면서, 구 노동조합법 제12조의2 및 구 노동쟁의조정법 제13조의2의 각 제3자 개입금지에 관한 규정을 개정하여 이 사건 법률조항을 신설하였다. 헌법재판소는 위 구 노동조합법 제12조의2 및 구 노동쟁의조정법 제13조의2의 규정이 합헌이라는 결정을 하면서도 위 법률조항의 '영향을 미칠 목적' 및 '개입'이라는 용어가 광범위한 해석의 여지를 두고 있다고 지적하였는바, 헌법재판소의 결정을 존중하는 의미에서 이 사건 법률조항에 '영향을 미칠 목적'이라는 용어를 삭제하고 '개입' 대신에 더욱 명확한 의미를 지닌 '간여'라는 용어를 사용하게 되었다. 따라서 이 사건 법률 조항의 '간여' 부분은 명확성의 원칙에 위배되지 않으므로 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다.
3. 판단
가. 구 노동조합법 등의 제3자 개입금지조항에 대한 헌법재판소의 기존 결정
폐지되기 전의 구 노동조합법 제12조의2는 직접 근로관계를 맺고 있는 근로자나 당해 노동조합 또는 법령에 의하여 정당한 권한을 가진 자를 제외하고는 누구든지 노동조합의 설립과 해산, 노동조합에의 가입탈퇴 및 사용자와의 단체교섭에 관하여 관계당사자를 조종선동방해하거나, 기타 이에 영향을 미칠 목적으로 개입하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 총연합단체인 노동조합 또는 당해 노동조합이 가입한 산업별 연합단체인 노동조합의 경우에는 제3자 개입으로 보지 아니한다.라고 규정하고 있었고, 폐지되기 전의 구 노동쟁의조정법 제13조의2는 직접 근로관계를 맺고 있는 근로자나 당해 노동조합 또는 사용자 기타 법령에 의하여 정당한 권한을 가진 자를 제외하고는 누구든지 쟁의행위에 관하여 관계당사자를 조종·선동·방해하거나 기타 이에 영향을 미칠 목적으로 개입하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 총연합단체인 노동조합 또는 당해 노동조합이 가입한 산업별 연합단체인 노동조합의 경우에는 제3자 개입으로 보지 아니한다.라고 규정하고 있었다.
헌법재판소는 1990. 1. 15. 위 구 노동쟁의조정법 제13조의2에 대하여(89헌가103, 판례집 2, 4), 1993. 3. 11. 위 구 노동조합법 제12조의2에 대하여(92헌바33, 판례집 5-1, 29) 모두 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는, 위 법률조항들에 규정된 …기타 이에 영향을 미칠 목적으로 개입하는 행위란, 쟁의행위나 단체교섭에 개입한 제3자의 행위를 전체적으로 평가하여 노동관계 당사자의 자유롭고 자주적인 의사결정에 대하여 영향을 미칠 목적 아래 이루어진 쟁의행위나 단체교섭의 강요·유도·조장·억압 등의 간섭행위를 포괄하는 것으로 보아야 할 것이므로, 어떠한 행위가 거기에 해당하는지의 여부는 누구나 예견할 수 있고, 따라서 처벌법규의 구성요건에 요구되는 명확성을 충족한다는 것이다.
나. 명확성원칙의 위반 여부
이 사건 법률조항은 단체교섭이나 쟁의행위에 관한 의사결정이 노동관계 당사자의 책임 아래 자주적으로 이루어지도록 함으로써 자율성과 대등성에 기초한 노동관계의 발전을 도모하기 위한 것으로서, 그 입법목적의 점에서는 구 노동조합법 및 구 노동쟁의조정법의 제3자 개입금지조항과 다를 바 없다.
다만, 이 사건 법률조항은 구 법률의 제3자 개입금지조항에 대하여 헌법재판소가 그 결정에서 광범위한 해석의 여지를 두고 있다고 지적한 문구인 영향을 미칠 목적, 개입을 삭제하고 대신 간여라는 문구를 사용하고 있다. 또한 현행 노동조합및노동관계조정법은 단체교섭 또는 쟁의행위와 관련한 제3자의 정당한 조력행위를 지원이라고 표현하면서 지원 가능한 제3자의 범위를 구 법률에 비하여 명확히 함과 동시에 확대하였고, 제3자에 의하여 간여·조종·선동이 금지되는 분야를 단체교섭과 쟁의행위로 국한하였다.
이와 같은 이 사건 법률조항의 입법목적과 경위, 법률의 전반적인 체계, 법문의 구성 등을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항에서 말하는 간여란, 단체교섭이나 쟁의행위에 관련된 제3자의 행위를 전체적으로 평가하여 볼 때 단체교섭이나 쟁의행위의 강요·유도·조장·억압 등 노동관계 당사자의 자유롭고 자주적인 의사결정에 영향을 미칠 만한 간섭행위를 포괄하는 것으로 보아야 할 것이고, 이러한 의미는 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하여 누구나 파악할 수 있다 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 죄형법정주의가 요구하는 처벌법규의 명확성원칙에 위반된 것이라 할 수 없고, 이 사건 법률조항을 위헌으로 판단하여야 할 다른 사유도 찾아볼 수 없다.
4. 결론
이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 전효숙의 아래 5.와 같은 한정합헌의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견 일치에 의한 것이다.
5. 재판관 전효숙의 한정합헌의견
나는 적법한 단체교섭 또는 쟁의행위에 노동조합과 사용자 및 구 노동조합및노동관계조정법 제40조 제1항이 정하는 자 외 제3자가 간여한 경우에는 이 사건 법률조항이 적용되지 않는 것으로 한정적으로 해석하는 한 합헌이라고 생각하므로 다음과 같이 그 의견을 밝힌다.
가. 이 사건 법률조항의 제정
구 노동쟁의조정법 제13조의2 및 구 노동조합법 제12조의2는 노동조합의 설립 등과 단체교섭, 쟁의행위에 관하여 제3자의 개입금지를 규정하고 있었는데, 이 사건 법률조항은 1997. 3. 13. 법률 제5310호로 구 노동조합및노동관계조정법이 제정되면서 위 제3자 개입금지 규정을 대체하여 신설되었다.
앞서 다수의견이 밝힌 바와 같이 이 사건 법률조항은 구 노동조합법 등의 제3자 개입금지 규정과 비교하여, 근로관계를 지원할 수 있는 제3자의 범위에 기존에 있던 당해 노동조합이 가입한 산업별 연합단체 또는 총연합단체 및 기타 법령에 의하여 정당한 권한을 가진 자 외에 당해 사용자가 가입한 사용자 단체 및 당해 노동조합 또는 사용자가 지원을 받기 위하여 행정관청에게 신고한 자를 추가하고 제3자에 의하여 간여·조종·선동이 금지되는 분야를 단체교섭 또는 쟁의행위로 축소하였으며 법문 중에 '기타 영향을 미칠 목적'과 '개입'을 삭제하고 '간여'라는 용어를 사용하였다. 그러나 위와 같이 종전의 제3자 개입금지 규정의 많은 부분이 개정되었고, '간여'라는 용어의 명확성을 인정할 수 있다고 하더라도, 노사관계의 자주성과 산업평화에 의한 국민경제의 발전을 강조하며 원칙적으로 단체교섭과 쟁의행위에 제3자가 간여하는 것을 금지하는 이 사건 법률조항의 근본적인 문제점이 해결된 것은 아니다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 헌법 제33조 제1항이 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 가진다고 규정하고 있는데, 헌법재판소는 이러한 근로3권을 '사회적 보호기능을 담당하는 자유권' 또는 '사회권적 성격을 띤 자유권'으로 보고 있다. 이러한 근로3권의 성격은 국가가 단지 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐만 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을 필요로 한다. 이는 입법자가 근로자단체의 조직, 단체교섭, 단체협약, 노동쟁의 등에 관한 노동조합관련법의 제정을 통하여 노사간의 세력균형이 이루어지고 근로자의 근로3권이 실질적으로 기능할 수 있도록 하기 위하여 필요한 법적 제도와 법규범을 마련하여야 할 의무가 있다는 것을 의미한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13, 판례집 10-1, 32, 33-33 참조). 물론 근로3권 역시 질서유지나 공공복리라는 관점에서 내재적인 제약이 있으며 그 제한은 노동기본권 보장의 필요와 국민생활 전체의 이익을 유지증진할 필요를 비교형량하여 양자가 적정한 균형을 유지하는 선에서 결정되어야 할 것이다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 731 참조).
(2) 국가는 헌법 제10조 후문에 따라 국민의 기본권인 근로3권을 보장하여야 할 의무가 있을 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 사회권적 성격을 띤 자유권으로서의 근로3권을 보장하기 위하여 노사간의 자주성과 실질적인 대등성을 확보하기 위한 적극적인 활동을 하여야 하는 한편, 근로3권을 저해하는 행위를 하지 말아야 할 소극적 의무도 부담하고 있다.
이 사건 법률조항은 적법 또는 불법을 가리지 않고 단체교섭 및 쟁의행위에 대하여 근로자와 사용자 외 원칙적으로 제3자의 간여를 금지하고 있는데, 단체교섭 및 쟁의행위가 국가에 의하여 보호받아야 할 대상이고 더욱이 그것이 노동관계법 등이 정하는 범위 내의 적법한 것이라면, 뒤에서 자세히 보는 바와 같이 제3자가 적법한 행위에 가담하여 조력하거나 협력하는 행위를 위법하다고 처벌할 수는 없을 것이다. 그럼에도 불구하고 제3자가 적법한 단체교섭 등에 간여하여 실질적으로 도움을 주거나 영향력을 행사하는 것을 국가가 법률로써 금지하는 것은 헌법에 의하여 보장되는 근로3권을 약화시키게 되고 이는 결국 국가의 기본권 보장의무를 위반하는 것이라고 할 것이다.
(3) 헌재 89헌가103 결정의 한정합헌의견이 적절히 지적하는 바와 같이, 적법행위에 간여하는 것을 처벌하는 것은 자연적 정의와 죄형법정주의의 정신에 배치된다. 적법한 단체교섭 또는 쟁의행위에 간여하는 것과 더 나아가 조종·선동을 하더라도 그 단체교섭 등이 적법한 한도 내에 머문다면 그 행위를 한 근로자 및 사용자는 물론이고 간여·조종·선동한 자 역시 처벌되어서는 안될 것이다. 기본적인 행위 자체에 아무런 위법성을 발견할 수 없음에도 그러한 행위에 관여하였다는 사유로 처벌한다는 것은 자연적 정의관에 반하기 때문이다. 한편, 적법한 쟁의행위라고 하더라도 불법적인 것으로 되기 쉽고 쟁의행위가 미치는 사회적 영향력이 매우 큰 점을 제3자 개입금지의 근거로 삼을 수 있을지 모르나, 적법한 쟁위행위가 불법으로 변하지 않는 이상 간여한 제3자에 대한 처벌은 단순한 범죄발생의 위험성 자체에 대한 처벌로서 심히 부당하다고 하지 않을 수 없다. 또한, 쟁의행위와 달리 단체교섭의 경우는 위와 같이 불법적인 단체교섭으로 변하여 산업평화에 영향을 미칠 위험과 가능성이 크다고 할 수도 없다.
결국 단체교섭 또는 쟁위행위가 적법한 테두리 내에 존재한다면 이와 관련된 간여·조종·선동 역시 형사적으로 처벌받아서는 안되고, 단체교섭 등이 불법적인 것인 경우에 한하여 이에 개입한 자를 처벌하는 것이 죄형법정주의에 부합한다고 할 것이다.
(4) 이 사건 법률조항은 근로자와 사용자가 자주적으로 노사관계를 해결하여 산업평화에 이바지할 것을 근본적인 목적으로 하여 그 방법론으로 일정한 범위 내의 자를 제외하고 다른 제3자의 개입을 금지하고 있다. 이는 노사관계의 실질적인 대등을 전제로 할 때 그 의미가 있는데, 이러한 대등한 관계를 유지하기 위해서 현 시대에 있어서 필요한 것은 외부를 차단하여 노사를 고립시키는 것이 아니라 사회 내 존재하는 다양한 의견과 정보 및 조력을 합법적인 범위 내에서 취득하도록 만들어주어야 한다는 것이다. 이러한 점에서 이 사건 법률조항이 노동관계를 지원할 수 있는 자의 범위 내에 '당해 노동조합 또는 사용자가 지원을 받기 위하여 행정관청에게 신고한 자'를 포함한 것은 진일보한 것으로 평가할 수 있지만 이것만으로는 부족하다. 왜냐하면, 단순히 노사관계자가 지원을 받기 위하여 신고한 자만이 단체교섭 등에 간여할 수 있다면 신고절차의 번거로움 또는 신분의 노출로 인하여 불이익을 받을 우려 등으로 인한 단체교섭 등에 관한 조력, 간여 등이 위축될 위험을 피할 수 없고 이로 인한 다양한 사회적 제의견의 표명을 기대할 수 없기 때문이다.
현대사회는 급격하게 변화하고 있으므로 사회 내 현상을 하나의 가치에 의하여 일률적으로 정의하거나 파악하는 것은 실질적으로 매우 어렵고 이렇게 해결하는 것이 바람직한 것도 아니다. 노사관계 특히 단체교섭 또는 쟁의행위와 같이 사회적으로 중대한 문제에 대하여 노사 관계자를 제외한 제3자가 아무런 행위나 표현을 하지 못한다고 하는 것은 헌법 제10조 전문이 규정하는 행복추구권의 하나인 일반적 행동자유권과 표현의 자유를 침해할 개연성이 매우 높다. 사회적으로 긍정적이든 부정적이든 가치가 있는 행위에 대하여 간여하는 것은 사회 내 구성원 사이의 의사형성의 과정으로서, 그 행위가 반사회성을 갖지 않는 적법한 것이라면 이러한 과정에 참여하는 것은 일반적 행동자유권과 표현의 자유의 관점에서 논의되고 보호되어야 하기 때문이다. 노동조합및노동관계조정법 제49조는 노동관계 당사자가 쟁의행위를 자주적으로 조정할 수 있도록 국가로 하여금 조력하여야 할 책무를 규정하고 있는데, 이것 역시 큰 틀에서 본다면 제3자 개입의 일종이라고 할 것인데, 단지 국가의 책무만을 강조할 것이 아니라 사회 구성원의 다양한 의견을 통한 단체교섭 및 쟁의행위의 합리적인 해결을 도모하는 것이 더욱 타당하다고 생각한다.
다. 결론
결국 적법한 단체교섭 또는 쟁의행위에 대하여도 간여하는 것을 금지하고 이를 위반하였을 경우 형사처벌을 하는 것은, 국가의 기본권 보장의무 및 죄형법정주의의 위반 및 표현의 자유 등의 침해인 점에 비추어 위헌이라고 할 것이다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 합헌성을 유지하기 위해서는 그 적용범위를 좁혀 적법한 단체교섭 또는 쟁의행위에 노동조합과 사용자 및 구 노동조합및노동관계조정법 제40조 제1항이 정하는 자 외 제3자가 간여한 경우에는 이 사건 법률조항이 적용되지 않는 것으로 한정적으로 해석할 수밖에 없다.
따라서 이 사건 법률조항이 합헌이라고 보는 다수의견에 찬성할 수 없고 위와 같이 한정적으로 해석하는 한 합헌이라고 보아야 할 것이다.
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