사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 망 신광호(이하 "망인"이라 한다)는 청구인의 경기 포천군 군내면 좌의리 소재 사업장에서 2000. 7. 1.부터 활선전공으로 근무하여 오던 중 2000. 7. 23. 17:55경 위 사업장의 전주 위에 올라가 고압전류를 변압기에 연결시키는 작업을 하다가 감전되어 사망하였다.
(2) 청구인은 망인의 유족에게 망인의 평균임금을 금250,000원으로 계산하여 금305,000,000원을 지급한 후(장의비는 직접 지출하였다) 근로복지공단(이하 "공단"이라 한다)에게 망인의 유족을 대위하여 유족보상일시금과 장의비를 청구하였는데, 공단은 망인의 평균임금을 산업재해보상보험법(이하 "산재법"이라 한다), 산재법시행령(이하"시행령"이라 한다) 그리고 노동부장관의 고시에 의한 최고보상기준금액인 금122,807원에 의하여, 장의비 역시 산재법, 시행령 및 위 고시에 의한 최고금액인 금8,599,940원에 의하여 계산한 뒤 유족보상일시금 및 장의비로 금168,249,040원을 지급하였다.
(3) 청구인은 2000. 12. 18. 자신이 망인의 유족에게 지급한 금액과의 차액을 지급해 줄 것을 공단에 청구하였으나, 공단은 2001. 2. 5. 이미 지급한 유족보상일시금 및 장의비가 산재법, 시행령 및 고시에 따라 산정된 것이라고 하면서 이를 거절하는 부지급결정처분(이하 "이 사건 처분"이라 한다)을 하였다.
(4) 이에 대하여 청구인은 공단을 상대로 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송(당해사건)을 제기하였고 위 소송의 계속 중 이 사건 처분의 근거가 된 산재법 제38조 제6항과 제45조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청(2002아660)을 하였으나, 위 법원이 2002. 5. 16. 당해사건에서 청구인의 청구를 기각함과 동시에 위 제청신청을 기각하자 2002. 6. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
따라서 이 사건의 심판대상은 산재법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 것) 제38조 제6항 중 "최고보상기준금액"에 관한 부분과 제45조 제2항 중 "최고금액"에 관한 부분(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌여부이며 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
(1) 심판대상조항
산재법 제38조(보험급여의 종류와 산정기준 등) ⑥ 보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해 근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해 근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다.
산재법 제45조(장의비) ② 제1항의 규정에 의한 장의비가 대통령령이 정하는 바에 따라 노동부장관이 고시하는 최고금액을 초과하거나 최저금액에 미달하는 경우에는 그 최고금액 또는 최저금액을 각각 장의비로 한다.
(2) 관련규정
산재법 제38조(보험급여의 종류와 산정기준 등) ③ 보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지·휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 증감할 수 있다. ④ 보험급여의 산정에 있어서 당해 근로자의 근로형태가 특이하여 평균임금을 적용하는 것이 적당하지 아니하다고 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 대통령령이 정하는 산정방법에 따라 산정한 금액을 평균임금으로 한다. ⑤ 보험급여의 산정에 있어서 진폐 등 대통령령이 정하는 직업병으로 인하여 보험급여를 받게되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 산정방법에 따라 산정한 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 한다.
산재법 제45조(장의비) ① 장의비는 근로자가 업무상의 사유에 의하여 사망한 경우에 지급하되, 평균임금의 120일분에 상당하는 금액을 그 장제를 행하는 자에게 지급한다.
산재법 제55조의2(수급권의 대위) 보험가입자가 소속 근로자의 업무상의 재해에 대하여 이 법에 의한 보험급여의 지급사유와 동일한 사유로 민법 기타 법령에 의하여 보험급여에 상당하는 금품을 수급권자에게 미리 지급한 경우로서 당해 금품이 보험급여에 대체하여 지급한 것으로 인정되는 경우 보험가입자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 수급권자의 보험급여를 받을 권리를 대위한다.
산재법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행한다. 다만, 제41조 제2항·제44조 제3항 및 제77조의2의 개정규정은 2001년 1월 1일부터 시행한다.
시행령 제26조의 2(최고·최저보상기준금액) ① 법 제38조 제6항 본문의 규정에 의한 최고보상기준금액은 과거 3년간의 전체근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자 분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 하고, 최저보상기준금액은 최저임금법에 의한 최저임금의 전년대비 조정률 등을 기준으로 하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 한다. ② 최고보상기준금액과 최저보상기준금액을 산정함에 있어서 원단위 미만은 이를 버린다. ③ 최고보상기준금액과 최저보상기준금액의 적용기간은 당해 연도 9월 1일부터 다음연도 8월 31일까지로 한다.
시행령 제40조의2(장의비 최고·최저금액의 산정) ① 법 제45조 제2항의 규정에 의한 장의비의 최고금액 및 최저금액은 전년도 장의비 수급권자에게 지급된 1인당 평균장의비 일액의 90일분에 장의비 최고금액의 경우에는 법 제38조 제6항의 규정에 의한 최고보상기준금액의 30일분을 합하여 산정하고, 장의비 최저금액의 경우에는 법 제38조 제6항의 규정에 의한 최저보상기준금액의 30일분을 합하여 산정한다. ② 장의비 최고금액 및 최저금액을 산정함에 있어서 원단위 미만은 이를 버린다. ③ 장의비 최고금액 및 최저금액의 적용기간은 당해연도 9월 1일부터 다음 연도 8월 31일까지로 한다.
노동부고시(2000. 6. 30. 제2000-23호) 산재법에 의한 최고보상기준금액
산재법 제39조 제6항 및 시행령 제26조의2의 규정에 의하여 보험급여 산정시 적용할 최고보상기준금액을 다음과 같이 고시합니다. 1. 최고보상기준금액 : 122,807원(1일) 2. 적용시기 : 2000년 7월 1일 ~ 2001년 8월 31일
노동부고시(2000. 6. 30. 제2000-25호) 산재법에 의한 장의비 최고, 최저금액
산재법 제45조 제2항 및 시행령 제40조의2의 규정에 의하여 장의비 수급권자에게 지급할 장의비의 최고금액과 최저금액을 다음과 같이 고시합니다. 1. 장의비 최고금액은 8,599,940원, 최저금액은 5,638,130원으로 함 2. 적용시기 2000년 7월 1일 ~ 2001년 8월 31일
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
산재법 제62조 제1항은 "보험료는 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험요율을 곱한 금액으로 한다"고 규정하고, 제63조 제1항은 "보험요율은 매년 9월 30일 현재 과거 3년간의 임금총액에 대한 보험급여총액의 비율을 기초로 한다"고 규정하고 있다.
산재보험급여의 최고보상기준 및 장의비 최고보상기준이 위와 같이 개정·신설되었음에도 보험료의 산출과 납부에 관한 규정은 개정되지 않아 산재법이 개정되기 전과 동일하게 보험료의 산출과 납부가 이루어지고 있으므로, 이 사건 법률조항은 재해근로자의 평등권과 재산권을 침해한다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
(1) 산재법이 제38조 제4항 및 제6항을 신설한 목적은 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자 및 그 유족들에게 적절한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자간에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배의 기능을 수행하기 위한 것이다. 따라서 이러한 입법의 결과 최고보상기준금액이 재해근로자가 실제 수령하는 평균임금에 다소 미치지 못하고 최고장의비가 실제 지출한 장의비에 미치지 않는다고 하더라도 그 재량범위를 뚜렷하게 벗어난 것으로 볼 수 없는 한 평등의 원칙을 위반하였다고 단정할 수 없다.
그런데 비록 임금총액을 기준으로 하여 보험료를 징수한다고 하더라도 보험금을 지급함에 있어서 근로자의 최저임금을 보장하고 소득재분배를 실현하려는 산재보험의 기능, 취지, 목적 등에 비추어 볼 때 최고보상기준금액 및 최고장의비를 규정한 이 사건 법률조항은 입법자의 재량범위 내라고 할 것이어서 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(2) 산재보험급여 수급권은 손실전보적 성격 뿐 아니라 생활보장적 성격을 가진 사회보장수급권의 하나로서 순수한 재산권이 아니므로, 그 구체적 내용을 형성함에 있어서 입법자는 산재법의 입법목적에 알맞도록 독자적으로 규율할 수 있고 여기에 필요한 정책판단과 결정은 입법자의 재량에 맡겨져 있다고 할 것이다.
사회보장법제는 무엇보다도 국가의 재정능력, 전반적 사회보장수준과 유리하여 생각할 수 없는 것으로서 한정된 재원으로 재해근로자 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하고 사회보험으로서의 소득재분배 기능을 제대로 작동하게 하면서 재해근로자간의 급여격차를 완화하기 위하여 수급권의 제한은 불가피하다고 할 것이다.
따라서 고임금의 근로자에 대하여 일정한 액수 이상의 산재보험급여 수급권을 제한하는 이 사건 법률조항은 재산권 보장원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
다. 근로복지공단과 노동부장관의 의견
(1) 평등원칙과 재산권 보장원칙 위반여부
법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 동일하다.
(2) 포괄위임금지원칙 위반여부
산재보험제도는 그 재원의 한계로 인하여 사회적 최저한의 보장이 내재적 한계일 수밖에 없으며 한정된 재원으로 최적의 보험급여를 지급하기 위해서는 사회적·경제적 여건을 고려하지 않을 수 없다. 또한 보험재정에 관한 사실관계는 매우 다양하고 수시로 변화될 것이 예상되므로 최고보상한도액의 산정에 관한 내용을 법률로 상세히 정하는 것은 입법기술상 매우 어렵다.
그리고 이 사건 법률조항은 정률보상과 사회보험이라는 성격에 기초한 것으로서 이미 최고한도액의 설정이 예정되어 있다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항의 위임을 받아 규정될 시행령의 내용이 구체적으로 어떻게 결정될 것인지에 관한 대강의 기준이 이미 법률에 밝혀져 있다고 보아야 한다.
따라서 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
(3) 헌법불합치결정
(가) 보험급여액은 보험료산정의 기초를 이루는데 이미 4년에 걸쳐 지급된 보험급여액이 보험료에 반영되어 있으므로 만일 이 사건 법률조항이 위헌으로 선언되어 그 차액을 지급해야 한다면 단기수지상등의 원칙 하에 단위 회계연도(1년) 기준 순부과방식을 채택하고 있는 산재보험재정에 막대한 영향을 미쳐 산재보험사업이 중대한 위기에 처하게 될 것이다.
또한 산재보험은 사용자책임보험의 일종으로서 재해근로자에게 지급된 보험급여 의 한도 안에서 사업주의 민사상 손해배상책임이 면제되므로 이에 근거하여 재해근로자의 민사상 실손해액이 보험급여액보다 많은 경우(재해근로자의 평균임금이 최고보상기준금액을 초과하는 경우 대부분 여기에 해당한다)에는 이미 지급된 보험급여액을 기준으로 사용자와 합의에 의하거나 민사소송을 통하여 이미 그 차액을 지급받았을 터인데, 이 사건 법률조항이 위헌으로 결정된다면 위와 같은 법적 안정성을 해치게 될 것이다.
(나) 2000. 7. 1.부터 2004. 7. 31.까지의 최저임금 수급자와 최저보상기준 수급자는 62,095명으로 최고보상기준 수급자 4,225명보다 훨씬 많은 것으로 나타나 최고·최저보상제도에 의하여 보다 많은 근로자에게 산재보험의 혜택이 주어지고 있음을 알 수 있다.
만일 이 사건 법률조항이 위헌으로 선언된다면 최저임금법 및 최저보상기준에 의하여 당초지급액보다 더 많이 지급된 보험급여는 행정의 신뢰보호원칙상 회수하기 어렵고, 최고보상기준에 의하여 당초지급액보다 적게 지급된 보험급여는 당해 근로자나 사업주의 청구에 따라 지급할 수밖에 없으므로 산재보험재정이 어려워지게 될 것이다.
(다) 따라서 이 사건 법률조항에 위헌의 소지가 있다고 하더라도 입법자가 그 하자를 치유할 때까지 효력을 유지하도록 해야 한다.
3. 판단
가. 산재보험수급권의 법적 성격
산재보험제도는 보험가입자(사업주)가 납부하는 보험료와 국고부담을 재원으로 하여 근로자에 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도(사회보장기본법 제3조 제2호)이므로 이 제도에 따른 산재보험수급권은 이른바 사회보장수급권의 하나에 속한다.
그런데 이러한 산재보험수급권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이므로 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 산재보험수급권의 구체적 내용인 수급요건·수급권자의 범위·급여금액 등은 법률에 의하여 비로소 확정된다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 513 참조). 산재법은 제4장에서 보험급여의 내용을 구체적으로 규정하고 있는바, 근로자의 부상·질병·신체장해 또는 사망 등에 대하여 보험급여를 한다고 규정하고 그 내용으로 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비를 규정하고 있으며 보험급여의 수급권자, 산정기준, 지급시기 등을 규정하고 있다. 따라서 산재보험수급권은 법률에 의하여 구체적으로 형성되는 권리라고 할 것이다.
한편 산재법상의 보험급여가 보험사고로 초래되는 가입자의 재산상의 부담을 전보하여 주는 경제적 유용성을 가진다(산재보험은 보험급여의 지급에 대응하여 사용자의 보상책임을 면제한다)는 점에서 산재보험수급권은, 적어도 이 사건에서와 같이 수급권자의 보험급여를 받을 권리를 대위하여 보험급여의 지급을 구한 청구인에게 있어서는 재산권의 성질을 갖는다고 보아야 할 것이다[헌재 2003. 12. 18. 2002헌바1, 판례집 15-2(하), 441, 448-449 참조].
나. 최고보상제도의 입법목적
재해근로자 사이에 평균임금의 격차가 현저하여 산재보험급여액(장의비 제외) 또한 상대적으로 많은 격차를 보임에 따라, 보험급여의 최고(최저)보상한도를 설정함으로써 급여수준의 형평성을 제고하고 제한적이나마 소득재분배기능을 높이기 위하여 최고(최저)보상제도가 도입되었다.
또한, 장의비는 장례를 치른 자에 대하여 실비를 변상하기 위해 지급하는 급여임에도 종전에는 사망근로자의 소득에 따라 장의비를 지급하고 최고(최저)한도의 제한을 두지 않아 재해근로자 사이에 장의비 지급액이 현격한 차이를 보였으므로, 수급자간의 형평성을 제고하기 위하여 장의비의 최고(최저)한도를 정하게 되었다.
다. 재산권 침해여부
앞서 본 바와 같이 산재보험수급권은 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 다시 말하여 산재보험수급권이 헌법상의 재산권으로 보호를 받기 위해서는, 우선 입법자에 의하여 수급요건, 수급권자의 범위, 급여금액 등 구체적 사항이 법률에 규정됨으로써 구체적인 법적 권리로 형성되어야 한다[헌재2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 949 ; 헌재 2003. 7. 24. 2002헌바51, 판례집 15-2(상) 103, 117-118 참조].
그런데 당해사건의 재해근로자는 최고보상제도가 시행된 이후인 2000. 7. 23. 업무상재해를 입었으므로 그가 가지는 산재보험수급권은 최고보상기준금액을 한계로 확정된다. 따라서 위 재해근로자로서는 이 사건 법률조항으로 인해 이미 획득한 산재보험수급권의 제한을 받는 것이 아니라 이 사건 법률조항에 의하여 비로소 최고보상기준금액을 한계로 한 산재보험수급권을 획득하게 되므로 재산권 침해를 주장할 지위에 있지 않다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 22 ; 헌재 2001. 6. 28. 99헌마516, 판례집 13-1, 1393, 1406 참조).
그렇다면, 평균임금을 기초로 산정한 보험급여에 상당한 금액을 미리 수급권자에게 지급하고 수급권자의 보험급여를 받을 권리를 대위하여 보험급여의 지급을 구한 청구인 역시 재산권의 침해를 주장할 지위에 있지 않다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.
라. 평등원칙 위반여부
(1) 산재법은 임금총액을 기준으로 하여 보험료를 산정하므로 고임금을 받는 근로자의 경우에는 사업주가 높은 보험료를 납부함에도 최고보상제도로 인하여 납부한 보험료에 상응하는 보험급여를 받지 못하는 측면이 있다. 따라서 이 사건 법률조항으로 말미암아 보험급여의 제한을 받는 근로자와 제한을 받지 않은 근로자를 차별한다고도 볼 수 있다.
헌법 제11조 제1항은 평등원칙 내지 평등권을 보장하고 있으나, 여기에서 말하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하는 것이다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 102-103 ; 헌재 1999. 9. 16. 98헌마310, 판례집 11-2, 373, 377-378 참조).
(2) 산재법상의 보험급여는 궁극적으로 업무상재해를 당한 근로자가 직업과 사회에 복귀하여 스스로의 힘으로 생활을 영위할 수 있도록 기여하여야 하고 이러한 사회정책적 요청에 충실하기 위해서는 산재법이 직업재활과 사회재활을 위한 급여를 충분히 갖추고 있어야 한다. 따라서 재해근로자가 산재사고 이전에 받아오던 임금수준의 보험급여를 산재사고 이후에도 받을 수 있도록 하는 것이 바람직하다.
그러나, 사회보장급여의 하나인 산재보험급여의 내용이나 징수방법 등을 구체적으로 확정하는 문제는 산재보험기금의 상황, 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 측면 및 보험기술적 측면과 같은 제도 자체의 특성 등 여러 가지 요소를 고려할 필요에서 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 주어진 영역이므로[헌재 2003. 7. 24. 2002헌바51, 판례집 15-2(상), 103, 114-115], 최고보상제도의 시행으로 말미암아 재해근로자가 받는 보험급여가 실제 수령하는 평균임금에 미치지 못하고 최고장의비가 실제 지출한 장의비보다 적다고 하더라도 재량범위를 현저하게 벗어나지 않는 한 평등원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
산재법이 임금총액을 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하고 있어 고임금 근로자를 고용한 경우 사업주가 보다 높은 보험료를 납부한다고 하더라도, 이는 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배의 기능을 수행하기 위한 것으로서 최고보상제도를 도입한 입법자의 결정에는 나름대로 합리적인 이유가 있다.
따라서 최고보상제도가 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이어서 평등원칙에 위반된다고 할 수는 없다.
마. 포괄위임금지원칙 위반여부
이 사건 법률조항은 "대통령령이 정하는 바에 따라 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액(장의비의 경우에는 최고금액)"이라고 규정하고 있을 뿐 최고보상기준금액과 최고금액의 산정기준, 방법 및 절차 등에 대한 대강을 법률조항만 가지고는 좀처럼 예측하기가 어려우므로 포괄위임금지원칙의 위반여부가 문제된다.
(1) 위임입법의 필요성과 그 한계
현대 사회복지국가에 있어서는 사회현상이 복잡·다기해지고 전문적, 기술적 행정기능이 요구됨에 따라 그때 그때의 사회경제적 상황의 변화에 대하여 신속하고 적절히 대응할 필요성이 커지는 반면, 국회의 기술적·전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문에 국민의 권리·의무에 관한 것이라 하여 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하므로, 일정한 사항에 관하여는 행정부에 입법권을 위임하는 것이 불가피하다.
그러나 입법권의 위임은 반드시 한정적으로 행해져야 하는바, 만일 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 결과가 되고, 행정권에 의한 자의적인 기본권 침해를 초래할 위험이 있다. 우리 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 … 에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"고 규정하여 위임입법의 근거와 아울러 위임의 구체성·명확성을 요구하고 있다. 여기에서 위임의 구체성·명확성이라 함은, 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 뜻하고, 그러한 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15등, 판례집 6-1, 576, 585 ; 헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 58-59 등 참조).
특히 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 영역에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 영역에서보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 수익적 급부행정영역 또는 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 경우에는 위임의 구체성, 명확성에 대한 요구가 보다 완화된다 할 것이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 29-30 ; 헌재 1997. 12. 24. 95헌마390, 판례집 9-2, 817, 829 참조).
(2) 판단
이 사건 법률조항은 산재보험수급권자에 대하여 보험급부를 하는 것을 규율영역으로 삼고 있으므로 이 사건 법률조항이 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성, 명확성의 요구는 완화될 수 있다.
한편, 입법권을 위임하는 법률이 충분히 명확한지 여부는 당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련법조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 하는데, 특히 이 경우 수권의 목적으로부터 수권의 내용이 구체화될 수 있고 이로써 수권의 범위가 어느 정도 예측될 수 있기 때문에 수권의 목적, 즉 당해 법률조항의 입법목적은 중요한 의미를 가진다[헌재 2003. 7. 24. 2002헌바82, 판례집 15-2(상), 131, 143].
이 사건 법률조항의 입법목적은, 저소득근로자와 고소득근로자 사이에 보험급여의 현격한 차이를 줄임으로써 보험급여수준의 형평성을 제고하고 소득재분배기능을 높이기 위한 것이다.
이러한 입법목적에 비추어 보아 최고보상기준금액(장의비 제외)은 전체근로자의 임금수준(적어도 전체근로자 임금의 평균치보다는 높은 수준에서 결정될 것임은 충분히 예측할 수 있다), 고임금 근로자의 분포(고임금 근로자의 분포를 고려하여 상위 몇 퍼센트 선에서 결정될 것도 예측이 가능하다), 임금상승률, 산재보험의 수지현황, 산재보험기금의 상황, 국가의 재정부담능력 등을 기준으로 정하여질 것과 장의비의 경우에는 "장의비는 … 평균임금의 120일분에 상당하는 금액을 그 장제를 행하는 자에게 지급한다"고 규정한 산재법 제45조 제1항을 그 입법목적과 함께 고려해 볼 때에 종전에 지급한 1인당 장의비의 평균치와 최고보상기준금액 등을 기준으로 정하여질 것임은 쉽사리 예측할 수 있다.
실제로 시행령 제26조의2 제1항은 "법 제38조 제6항 본문의 규정에 의한 최고보상기준금액은 과거 3년간의 전체근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자 분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 하고"라고 규정하고 있고, 제40조의2 제1항은 "법 제45조 제2항의 규정에 의한 장의비의 최고금액은 전년도 장의비 수급권자에게 지급된 1인당 평균장의비 일액의 90일분에 법 제38조 제6항의 규정에 의한 최고보상기준금액의 30일분을 합하여 산정하고"라고 규정하고 있어 이 사건 법률조항의 입법목적으로부터 예측할 수 있는 산정기준을 반영하고 있다.
결론적으로, 이 사건 법률조항에서 입법자가 직접 규정한 내용만 가지고서도 그 입법목적으로부터 대통령령과 노동부장관의 고시로 정할 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김영일의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 김영일 의 반대의견
나는 다수의견과는 달리 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위반된다고 생각하므로 아래와 같은 위헌의견을 밝히는 바이다.
헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 "법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항"으로 한정함으로써 일반적이고 포괄적인 위임입법은 허용되지 않는다는 것을 명백히 하고 있다. 이는 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한 정책형성기능은 원칙적으로 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 담당하여 법률의 형식으로써 이를 수행하여야 하고, 이와 같이 입법화된 정책을 집행하거나 적용함을 임무로 하는 행정부나 사법부에 그 기능을 넘겨서는 안 된다는 것을 천명한 것이다[헌재 2001. 4. 26. 2000헌마122, 판례집 13-1, 962, 973; 헌재 2003. 7. 24. 2001헌바96, 판례집 15-2(상), 58, 89 참조].
여기에서 "법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항"이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서, 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미하며, 위임입법의 위와 같은 구체성·명확성의 요구정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 2002. 6. 27. 99헌마480, 판례집 14-1, 616, 632-633; 헌재 2003. 4. 24. 2002헌가15, 판례집 15-1, 360, 366-367).
다수의견은 이 사건 법률조항이 보험급부를 하는 것을 규율영역으로 삼고 있으므로 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성·명확성의 요구가 완화될 수 있다고 한다. 그러나 산재보험급여는 재해근로자 개인에게 생존적 중요성을 갖는 것이고 최고보상제도는 재산권의 성격을 갖는 산재보험수급권을 직접 제한하는 내용이어서 헌법상 기본권의 실현과 관련된 중요한 사항이라고 할 수 있으므로, 이에 관한 사항을 하위법규에 위임함에 있어서는 위임의 구체성과 명확성이 보다 엄격하게 요구된다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 단순히 "대통령령이 정하는 바에 따라 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액(장의비의 경우에는 최고금액)"이라고만 규정하고 있어, 이 조항만 가지고는 도저히 최고보상기준금액과 최고금액(이하 '최고보상기준금액 등'이라 한다)의 산정기준, 방법 및 절차 등의 대강을 예측할 수 없도록 되어 있다.
한편, 위임입법의 경우 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있는지 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 한다는 것이 우리재판소의 일관된 견해이다[2001. 11. 29. 2000헌바23, 판례집 13-2, 606, 624; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌바81, 판례집 15-2(하), 67, 82 등 참조]. 이 사건으로 돌아와 보면, 산재법의 관련 법조항 전체를 살펴보아도 최고보상기준금액 등의 산정기준, 방법 및 절차를 판단하기 어렵다. 다수의견은 이 사건 법률조항의 입법목적에 비추어 최고보상기준금액 등이 전체근로자의 임금수준, 고임금근로자의 분포, 임금상승률 등을 기준으로 정하여질 것임을 예측할 수 있다고 하나, 이러한 기준은 법률조항이 아닌 시행령조항의 내용을 살펴보고 나서야 비로소 상정할 수 있는 내용으로 보이므로 다수의견은 시행령조항의 내용을 모두어 예측가능성 유무를 판단하는 잘못을 범하고 있다.
아울러 국가의 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무 그리고 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호할 의무를 규정하고 있는 헌법의 정신(제34조 제2항, 제6항)과 최고보상제도로 인하여 재해근로자가 자신과 가족의 생존을 의지할 수밖에 없는 산재보험금수급권이 제한을 당한다는 측면을 고려해 본다면, 최고보상기준금액 등의 산정기준, 방법, 절차 등에 관하여는 입법자 스스로 최소한의 기준을 정립한 다음 나머지 세부적인 사항에 대하여 입법위임을 하였어야지, 이 사건 법률조항과 같은 백지위임의 입법형식을 취함으로써 그에 관한 판단권을 전적으로 행정부의 재량에 맡겨서는 아니 될 것이다.
결국 이 사건 법률조항은 최고보상제도 자체만을 규정할 뿐 최고보상기준금액 등의 산정기준과 방법 그리고 절차 일체를 포괄적으로 하위법규에 입법을 위임함으로써 포괄위임금지원칙을 위반하고 있는 것이다.
|
