1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 당해사건의 원고인 주식회사 ○성은 건설업을 주된 사업으로 하는 회사로서 1996년, 1997년, 1998년도의 확정 산재보험료를 신고·납부하면서 그 기초가 되는 임금총액을 "직영인건비 + [외주비 × 노무비율(총공사금액에서 임금이 차지하는 비율)]"의 산식에 의하여 계산하였다.
(2) 그런데 노동부장관이 1996년, 1997년, 1998년도에, 원수급인인 일반건설업체 등이 그전 3년간 확정보험료를 납부하면서 신고한 임금총액의 총공사금액에 대한 비율을 산출하여 총공사금액의 몇 퍼센트라는 형식으로 건설업체의 노무비율를 고시하여 왔을 뿐 하수급업체의 노무비율을 별도로 고시하지는 않았으므로, 당해사건의 피고인 근로복지공단은 위 고시내용에 따라 "총공사대금 × 노무비율(총공사금액에서 임금이 차지하는 비율)"의 산식에 의하여 임금총액을 산출하고 그에 따른 확정보험료를 계산한 다음 1999. 12. 16. 위 회사에게 추가확정 산재보험료로 1996년분 227,756,230원, 1997년분 53,493,570원, 1998년분 214,039,750원을 부과·고지하였다.
(3) 이에 위 회사는 서울행정법원에 위 공단을 상대로 위 추가확정 산재보험료 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여(2000구8379) 승소판결을 받았고, 위 공단이 서울고등법원에 항소를 제기하자(당해사건) 항소심 법원은 항소심 재판의 전제가 된 산업재해보상보험법 제62조 제2항 중 제67조 제1항에 관한 부분이 헌법에 위반된다며 2002. 6. 14. 직권으로 위헌심판제청결정을 하였다.
나. 심판의 대상
따라서 이 사건의 심판대상은 산업재해보상보험법(1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전면 개정된 것, 이하 "이 법"이라 한다) 제62조 제2항 중 "제67조 제1항의 규정에 의한 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액을 결정한다"는 부분(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌여부이며 심판대상조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
(1) 심판대상조항
산업재해보상보험법 제62조(보험료의 산정) ② 제65조 제1항 및 제67조 제1항의 규정에 의한 임금총액의 추정액 또는 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액의 추정액 또는 임금총액을 결정한다.
(2) 관련규정
산업재해보상보험법 제62조(보험료의 산정) ① 보험료는 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험요율을 곱한 금액으로 한다.
산업재해보상보험법 제63조(보험요율의 결정) ① 보험요율은 매년 9월 30일 현재 과거 3년간의 임금총액에 대한 보험급여총액의 비율을 기초로 하고 이 법에 의한 연금 등 보험급여에 소요되는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진 등에 소요되는 비용 기타 사정을 고려하여 노동부령이 정하는 바에 의하여 사업종류별로 구분·결정한다. 이 경우 임금 1원을 보험요율의 산출단위로 한다. ② 노동부장관은 제1항의 규정에 불구하고 보험관계가 성립하여 3년이 되지 아니한 사업에 대한 보험요율은 노동부령이 정하는 바에 의하여 위원회의 심의를 거쳐 사업종류별로 따로 이를 정한다.
산업재해보상보험법 제67조(확정보험료의 신고·납부와 정산) ① 보험가입자는 매 보험연도의 말일 또는 보험관계가 소멸한 날의 전날까지 사용한 모든 근로자에게 지급한 임금총액(지급하기로 결정된 금액을 포함한다)에 보험요율을 곱하여 산정한 금액(이하 "확정보험료"라 한다)을 대통령령이 정하는 바에 의하여 다음 보험연도의 초일부터 70일(보험연도 중에 보험관계가 소멸한 사업에 있어서는 보험관계가 소멸한 날의 다음날부터 30일) 이내에 공단에 신고하여야 한다. ② 제65조 및 제66조 제1항의 규정에 의하여 납부 또는 추가징수한 개산보험료의 금액이 제1항의 확정보험료의 금액을 초과하는 경우에는 공단은 그 초과액을 보험가입자에게 반환하여야 하며, 부족되는 경우에는 보험가입자는 그 부족액을 다음 보험연도의 초일부터 70일(보험연도 중에 보험관계가 소멸한 사업에 있어서는 소멸한 날의 다음날부터 30일) 이내에 납부하여야 한다. ③ 공단은 보험가입자가 제1항의 규정에 의한 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 그 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정하여야 한다.
산업재해보상보험법시행령 제2조(정의) ① 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. 1. "총공사"라 함은 건설공사에 있어서 최종공작물(최종목적물)을 완성하기 위하여 행하여지는 토목공사, 건축공사 기타 공작물의 건설공사와 건설물의 개조·보수·변경 및 해체 등의 공사 또는 각각의 공사를 행하기 위한 준비공사 등과 상호 관련하여 행하여지는 작업 일체를 말한다. 2. "총공사금액"이라 함은 총공사를 행함에 있어 계약상의 도급금액을 말한다. 다만, 발주자로부터 따로 제공받은 재료가 있는 경우에는 도급금액에 그 재료의 시가환산액을 가산한 금액을 말한다. 3, 4호 생략 5. "총공사실적"이라 함은 당해 보험연도 건설공사의 총기성공사금액을 말한다. ② 생략
2. 제청법원의 위헌심판제청이유와 관계기관의 의견
가. 제청법원의 위헌심판제청이유
보험가입자는 매 보험연도 초일부터 70일 이내에 당해 보험연도에 지급할 임금총액의 추정액에 보험요율을 곱하여 산정한 개산보험료를 신고·납부하고(이 법 제65조 제1항), 당해 보험연도가 종료하거나 보험관계가 소멸되면 보험연도의 말일 또는 보험관계가 소멸한 날의 전날까지 지급한 임금총액에 보험요율을 곱하여 산정한 확정보험료를 다음 보험연도의 초일로부터 70일 이내에 신고하고, 만일 납부한 개산보험료가 이에 부족할 경우에는 위 기한 내에 납부하여야 하며, 근로복지공단은 보험가입자가 확정보험료의 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다를 때에는 그 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정한다(이 법 제67조 제1항, 제2항, 제3항).
따라서 매 보험연도에 지급한 임금총액은 보험요율과 함께 확정보험료의 산정요소이고 보험요율은 노동부령이 정하는 바에 따라 사업종류별로 구분·결정되므로, 사실상 확정보험료는 당해 보험연도에 보험가입자가 지출한 임금총액에 달려 있다고 보아도 무리가 아니다.
그런데 건설업과 같이 하도급이 광범위하게 이루어지는 경우 보험가입자로서는 하도급업체가 실제 지출한 임금액수를 알기 힘들어 당해 사업에서 지출된 임금총액을 결정하기 곤란한 상황에 처하게 되므로, 이러한 경우에 대비하여 이 사건 법률조항은노동부장관이 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액을 결정하도록 규정하고 있는바, 이러한 노무비율은 결국 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 보험가입자가 부담할 확정보험료의 산정에 있어서 결정적인 변수로서 작용하게 된다고 보아야 할 것이다.
이와 같이 노동부장관이 고시하는 노무비율에 따라서 보험가입자가 부담하여야 할 확정보험료의 범위가 결정되므로 이 사건 법률조항은 국민의 재산권을 제한하거나 침해할 소지가 있는 것이라 할 것인바, 산업재해보상보험이 당연가입을 원칙으로 하고 있음을 고려하여 보면 더욱 그러하다.
따라서 입법자로서는 노무비율의 결정을 노동부장관에게 위임하더라도 사전에 노무비율의 의의(특히 총공사금액을 기준으로 할 것인지 아니면 하도급공사금액을 기준으로 할 것인지의 여부), 결정방법, 결정절차 등의 대강을 법률로 규정하여야 할 것임에도 이 사건 법률조항은 이러한 사항에 대하여 아무런 규정을 하지 않은 채 노동부장관이 아무런 제한 없이 노무비율을 결정하도록 백지위임하고 있어 국민으로서는 이 사건 법률조항만으로는 도저히 노동부장관이 고시할 노무비율의 정도와 적용기준 등을 예측할 수 없다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지의 원칙에 위배된다고 볼 상당한 이유가 있다.
나. 노동부장관과 근로복지공단의 의견
(1) 이 사건 법률조항이 노무비율의 기준 등을 정하지는 않았더라도 노동부장관에게 노무비율의 산정에 관하여 무제한의 백지위임을 한 것은 아니다.
먼저, 임금총액을 확정할 수 있는 경우에는 건설업의 경우에도 산재보험법 제67조가 적용되며 이 사건 법률조항은 적용되지 않는다.
다음으로, 건설업에 있어서 임금총액을 확정할 수 없는 경우 임금총액의 산정방식은, ① 직영공사와 하도급공사를 포함한 총공사금액에 적용될 노무비율을 정하여 "총공사금액 × 노무비율"의 방식으로 임금총액을 정하는 방법, ② 하도급공사 부분에만 적용될 노무비율을 정하여 "직영인건비 + [외주비(하도급 금액) × 하도급노무비율]"의 방식으로 임금총액을 정하는 방법, ③ 위 양자의 방법 중 한 가지를 선택하여 임금총액을 정하는 방법 등 3가지 방법 이외에는 달리 이를 정할 수 있는 방법을 예상할 수 없다.
또한 이 법 시행령 제2조에서 총공사금액과 총공사실적에 관한 정의규정을 두고 있으므로 노무비율을 고시할 때 이 범위 안에서 고시되어야 한다.
결국 이 사건 법률조항은 위와 같은 세 가지 임금총액 확정방법 중 각 사업별, 시기별로 개개의 특성과 변동상황 등에 맞추어 실제 임금총액에 근접하게 임금총액을 확정할 수 있는 방법을 적용하도록 위임한 것이므로 위임입법의 한계를 벗어난 포괄위임입법이라 할 수 없다.
(2) 노무비율의 결정은 지극히 세부적, 기술적, 가변적인 사항이어서 형식적 법률로 규정하기에 부적절하고 오히려 법률로 규정할 경우 산재보험법의 입법목적을 효율적으로 달성하기 어렵게 된다.
또한 "비율"이라는 개념은 기준수에 대한 비교수의 비율을 의미하므로 이 사건 법률조항에서 말하는 "노무비율"도 당연히 비교수인 임금에 대한 기준수를 전제로 하는 개념임이 명백하며, 따라서 노무비율을 산정하기 위해 ① 직영공사와 하도급공사 부분을 포함한 총공사금액에서 임금이 차지하는 비율을 계산하여 노무비율을 정하는 방식과 ② 하도급공사 부분만을 따로 떼어내어 그 부분에서 임금을 차지하는 비율을 계산하여 노무비율을 정하는 방식의 두 가지 방식 중 어느 하나 또는 그 전부를 포괄하는 개념임을 쉽게 알 수 있다.
그리고, 논리상 실제 임금에 근접한 노무비율 방식이란 ① 전자의 경우와 같이 계산된 노무비율을 이용할 경우에는 "총공사금액 × 노무비율"의 방식으로 임금총액을 확정하여야 하고, ② 후자의 경우와 같이 계산된 노무비율을 이용할 경우에는 "직영인건비 + [외주비(하도급 금액) ×하도급 노무비율]"의 방식으로 임금총액을 확정하여야 한다. 그러나 추계의 속성상 위 두 가지 방식 중 어느 것이 실제 임금총액에 근접한 것이라고 단정할 수는 없다.
그러므로 이 사건 법률조항이 노무비율에 대하여 그 대강을 구체적으로 정한 바 없다고 하더라도 위 두 가지 방식 중 어느 방식을 택할 것인지를 노동부장관에게 위임한 것임을 쉽게 예측할 수 있으므로 이를 포괄위임입법이라고 할 수 없다.
(3) 아울러 노무비율의 결정절차에 있어서도, "총공사금액 노무비율"은 과거 3년간 산재보험에 가입한 모든 건설업의 총공사금액에서 임금총액이 차지하는 비율을 조사하여 이를 근거로 산정하고, "하도급공사 노무비율"은 이와 달리 한국노동연구원에 의뢰하여 표본추출방식을 통해 산정하는 등 그 결정절차도 서로 다르므로 이에 관하여 법률에서 그 대강을 구체적으로 정한다는 것은 매우 곤란하고 이러한 산정방식 또한 산업환경, 기술환경의 변화 등에 따라 달라질 수도 있으므로 이 사건 법률조항에 그 대강을 정할 수 없다.
그리고, 건설업뿐만 아니라 벌목업에도 이 사건 법률조항이 적용되는데 벌목업의 노무비율 산정은 건설업과는 달리 총공사금액, 하도급공사금액 등의 용어를 사용할 수 없으므로 이 사건 법률조항에 이러한 용어 등을 규정한다고 해도 벌목업에는 적용될 수 없다는 문제점까지 고려해 본다면 더욱 그러하다.
(4) 이 사건 법률조항이 위헌으로 결정되면 건설업과 벌목업에 대하여 확정보험료를 산정·징수할 수 있는 법적 근거가 상실되고, 새로운 법률이 제정되기 전까지는 확정보험료를 징구할 수 없게 되는 심각한 문제가 발생한다. 특히, 입법기술상 건설업과 벌목업을 모두 포함하고 사업별·시기별로 개개의 특성과 변동상황 등을 반영하여 노무비율의 대강을 법으로 정한다는 것이 현실적으로 불가능한 점을 고려하면, 이 부분에 관하여 상당 기간 입법의 공백상태가 초래되는 것을 피할 수 없다.
또한, 이 사건 법률조항이 위헌으로 결정되면 이미 확정정산을 실시한 사업장에 대하여 전면 재정산을 수행하는 등 업무혼란이 초래될 것이고, 그 과정에서 노동부장관이 고시한 노무비율에 의해 임금총액을 확정한 뒤 이를 근거로 확정보험료를 자진하여 신고·납부한 사업자는 불이익을 받고 법적 쟁송을 제기한 사업자는 이득을 얻게 되어 보험료 징수제도 전반에 대한 행정의 일관성 및 통일성이 훼손될 것이므로, 이 사건 법률조항에 위헌성이 있다고 해도 단순위헌결정을 하기보다는 헌법불합치결정을 함이 바람직하다.
3. 판단
가. 이 사건 법률조항의 입법취지 및 주요연혁
산업재해보상보험법(이하 "산재보험법"이라 한다)이 1963. 11. 5. 제정될 때부터 산재보험사업에 소요되는 비용을 충당하기 위해 보험가입자로부터 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험요율을 곱한 금액의 보험료를 징수하도록 하였으므로(위 법 제19조, 제20조) 산재보험료를 산정하기 위해서는 "임금총액"과 "보험요율"이 특정되어야 한다.
그러나, 건설업이나 벌목업과 같이 하도급과 재하도급이 널리 이루어지고 있는 분야에서는 생산체계의 특성상 원수급인이 직영한 부분의 임금총액은 확정할 수 있어도 하도급 부분에 대한 임금총액을 확정하는 것은 현실적으로 거의 불가능하다.
또한 1984. 1. 1. 이전에는 건설공사의 경우 각 개별공사별로 하나의 사업으로 인정하여 각 개별공사의 원수급인을 산재보험법상의 보험가입자인 사업주로 보아 왔으나, 1982. 12. 31. 법률 제3631호로 산재보험법이 개정되면서 제6조의2가 신설되어 사업주가 동일한 경우 일정한 요건 하에 전국의 건설공사를 하나의 사업장으로 보아 일괄적으로 산재보험에 가입하게 함으로써 각 개별공사가 아닌 전국의 건설공사를 하나의 사업장으로 보아 임금총액을 산정하는 것은 더더욱 불가능하게 되었다.
그에 따라 건설업의 경우에는 1974년부터 노동부장관이 개산보험료 산정을 위한 노무비율을 고시한 뒤 총공사금액에 노무비율을 곱하여 임금총액의 추정액을 산정하여 개산보험료를 산정, 납부하게 하였다. 그 후 1982. 6. 14. 대통령령 제10839호로 개정된 산재보험법시행령 제51조의2 제2항에서 "법 제23조 제1항의 규정에 의한 임금총액의 추정액을 결정하기 곤란한 건설공사의 경우에는 노동부장관이 따로 정하여 고시하는 노무비율(총공사금액에 대한 임금의 비율을 말한다)에 의하여 산정한 임금액을 임금총액의 추정액으로 한다"는 내용이 신설됨으로써 건설업의 경우 개산보험료 산정을 위한 임금총액 추정액의 산정근거가 명확하게 마련되었다.
그런데, 위 조항 중 "건설공사의 경우에는" 부분과 "노무비율(총공사금액에 대한 임금의 비율을 말한다)" 부분으로 인해 위 조항이 벌목업의 경우 개산보험료 산정을 위한 임금총액 추정액의 산정근거가 될 수 없다는 문제가 발생함에 따라 위 조항은 1983. 8. 6. 대통령령 제11197호로 개정되어 "법 제23조 제1항의 규정에 의한 임금총액의 추정액을 결정하기 곤란한 때에는 노동부장관이 따로 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 산정한 임금액을 임금총액의 추정액으로 한다"로 변경됨으로써 건설업뿐 아니라 벌목업의 경우에도 노동부장관이 고시하는 노무비율을 근거로 임금총액의 추정액을 산정할 수 있게 되었다.
한편, 앞서 본 바와 같이 개산보험료의 경우 임금총액의 추정액을 산정하기 곤란한 때에는 산재보험법시행령 제51조의2 제2항에 의해 노동부장관이 고시한 노무비율을 근거로 이를 산정할 수 있었으나, 확정보험료의 경우에는 임금총액을 산정하기 곤란한 경우가 있음에도 이를 산정하기 위한 아무런 법적 근거가 없었다. 다만 노동부에서 정한 "확정보험료 정산업무지침(1981. 5. 7. 예규 제9호로 제정, 1992. 10. 9. 예규 제216호로 개정)"에서 "하도급에 의한 건설공사로서 임금을 산정할 수 없을 때에는 법 제3조의 규정에 의하여 노동부장관이 결정·고시한 노무비율에 의하여 임금총액이 산정되어야 한다"는 내용을 근거로 사실상 "직영인건비 + [외주비(원수급인이 직영으로 시공하지 않고 하도급을 준 금액을 의미) × 노무비율(원수급 총공사금액에서 임금총액이 차지하는 비율)]"의 방식으로 임금총액이 산정되었다.
감사원은 1994. 5. 12.부터 같은 해 6. 4.까지 노동부의 산업재해보상보험제도 운영실태에 대한 감사를 실시한 뒤, ① 산재보험법(1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전면 개정되기 전의 것) 제25조 제1항에 의하면 보험가입자는 근로자에게 지급한 임금총액에 보험요율을 곱하여 산정한 금액을 확정보험료로 보고·납부하도록 되어 있음에도 아무런 근거도 없이 개산보험료 산정을 위하여 노동부장관이 고시한 노무비율을 이용하여 확정보험료 산정을 위한 임금총액을 결정하는 잘못을 범하였고, ② 노동부장관이 고시한 노무비율은 원수급인인 일반건설업체 등을 대상으로 조사한 자료를 근거로 총공사금액에서 임금이 차지하는 비율을 기초로 산정한 것으로서, 하수급의 경우 원수급에 비하여 통상 장비보다는 인력을 많이 사용하므로 공사금액에서 임금이 차지하는 비중이 원수급의 경우보다 높음에도 불구하고 확정보험료 산정을 위한 임금총액을 산정할 때 "직영인건비 + [외주비 × 노동부장관이 고시한 노무비율(총공사금액에서 임금이 차지하는 비율)]" 방식을 사용함으로써 임금총액을 부당하게 낮게 산정하였다는 지적을 하였다.
그에 따라 노동부는 1994. 12. 22. 법률 제4826호로 산재보험법을 전면적으로 개정하면서 이 사건 법률조항을 신설하여, ① 과거 산재보험법의 명시적인 위임 없이 제정, 시행된 산재보험법시행령 제51조의2 제2항의 내용을 이 사건 법률조항에 규정함으로써 임금총액의 추정액을 산정하기 곤란한 건설업 및 벌목업의 경우 노동부장관이 고시한 노무비율을 근거로 임금총액의 추정액을 산정할 수 있는 근거를 마련하는 한편, ② 이 사건 법률조항에 임금총액의 확정에 관한 근거규정을 두어 지금까지 아무런 법적 근거도 없이 노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 임금총액을 확정하던 관행에 대한 법적 근거를 마련하였고, ③ 아울러 임금총액 확정방식을 임금총액의 추정액 결정방식과 같은 방식으로 사용할 수 있는 근거를 만들었으며, 1996년도 확정정산시부터 개정방식인 총공사금액에 노무비율을 곱하여 임금총액을 산정하는 방식을 적용해 왔다.
다만 이와 같이 개정된 산재보험법은 "노무비율을 고시함에 있어 하수급업체의 노무비율을 별도로 고시할 것인지 여부"에 관하여는 언급하지 않고 있다.
나. 개정방식 운용경과
건설업계에서는 급격한 산재보험료의 부담증가 등을 이유로 1996년도 확정보험료 정산은 과거방식[직영인건비 + (외주비 × 노무비율)]대로 행하고 1997년도부터 개정방식을 적용해 줄 것을 건의하였으나 노동부와 근로복지공단은 개정방식을 적용해야 함을 밝혔다. 그럼에도 불구하고 100대 건설업체 중 대부분은 과거방식으로 확정보험료를 신고하였고, 노동부가 개정방식을 적용하여 100대 건설업체의 1996년도 및 1997년도 확정정산을 실시한 결과 추징해야 할 보험료가 65개 건설업체에 대하여 약 금699억원, 반환해야 할 보험료가 24개 건설업체에 대하여 약 금31억원이라는 결론에 이르게 되었다.
노동부는 건설업의 산재보험료 산정의 정확성을 제고할 수 있는 임금총액 산출방안과 확정보험료 정산업무의 효율성을 제고하고 보험가입자가 수용할 수 있는 확정보험료 산출방안을 마련하기 위한 작업에 착수하여 2000년도 산재보험요율과 노무비율을 고시함에 있어서 ① 건설업의 사업종류를 1개 업종으로 단일화하고, ② 외주비에 적용할 하도급노무비율을 별도로 고시하게 되었다.
다. 현행 건설업 노무비율의 결정방법
노동부장관은 과거 3년간의 산재보험 적용 건설공사의 총공사금액에서 임금총액이 차지하는 비율을 근거로 건설업의 노무비율을 작성·고시하고 있는데 그 결정절차는 다음과 같다.
근로복지공단 지사별로 조사항목을 조사하여 근로복지공단 본부에 보고하면 공단본부에서 자료를 확인·집계하여 노동부에 보고하고, 노동부장관은 위 보고자료를 토대로 시안을 작성하여 산업재해보상보험심의위원회의 심의를 거쳐 노무비율을 결정·고시하되, 건설공사로서 착공시기를 불문하고 매 보험연도 이전 3년전 보험연도 10월 1일부터 당해 보험연도 9월 30일까지의 기간 동안에 준공된 건설공사 또는 당해 보험연도 9월 30일 현재 계속되는 건설공사 중 당해 보험연도 9월 30일 현재 과거 3년 동안 확정보험료 신고서가 제출된 사업장을 대상으로 이를 사업종류별로 분류하여 사업장별·연도별 총공사금액 및 임금지급총액을 조사하여 결정한다.
건설업의 하도급노무비율은 전국의 전문건설업체를 대상으로 지역별·업종별·규모별로 각각 일정비율의 사업장을 표준조사대상 사업장으로 선정하여 당해 보험연도 이전 3개년 동안의 결산자료에 의해 각 사업장별로 하도급노무비율을 조사하여 결정한다.
라. 산재보험료 부과에 있어서의 헌법적 제한
산재보험법 제5조는 원칙적으로 근로자를 사용하는 모든 사업을 산재보험의 강제적용 대상으로 하고 있다. 산재보험은 산업재해로부터 근로자를 보호하고 근로자집단의 생활보장을 기하기 위하여 시행되는 사회보험의 일종으로서, 사회적 조정의 요소에 의하여 보험의 원리에 대한 일정한 수정이 가해져서 사보험과는 달리 법적으로 보험관계의 성립이 강제되어 보험가입자인 사업주에게 보험료 납부 등 각종 의무가 부과되어 있고, 급여의 종류와 산정방법은 물론 보험료의 산정 및 징수방법 등이 법으로 정해져 보험관계의 내용을 당사자들이 개별적으로 선택할 수 없는 공적 강제보험의 성격을 띠고 있다.
그러나 산재보험은 비용부담자인 사용자의 자기기여에 대한 반대급부로서의 보험급여 지급을 통해 사용자책임을 면할 수 있도록 함으로써 사용자간에 위험을 분산시킨다는 의미의 책임보험적 성격도 갖고 있어 보험의 원리가 다른 사회보험에서보다 강하게 작용하고 있다. 무엇보다 산재보험은 그 재정을 보험가입자인 사업주가 납부하는 보험료에 거의 전적으로 의존하고 있는바, 산재보험법의 적용대상사업의 사업주는 가입강제에 따라 적지 않은 보험비용을 부담하여야 할 뿐 아니라 보험운영과 관련하여 법이 정하는 각종 의무를 이행하여야 하고 일정한 위반사유에 대하여는 과태료의 제재를 받기도 한다[헌재 2003. 7. 24. 2002헌바51, 판례집 15-2(상), 103, 110-111].
이러한 점을 고려해 볼 때에 국가가 국민에게 세금을 비롯한 공과금을 부과하는 경우에 그에 대한 헌법적 한계가 있는 것과 같이, 사회보험법상의 보험료의 부과에 있어서도 국민의 기본권이나 헌법의 기본원리에 위배되어서는 아니 된다는 헌법적 제한을 받는다고 할 것이다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 952).
마. 포괄위임금지원칙 위반여부
산재보험에 있어서 사업주는 강제적 보험관계에 따라 보험료 납부의무를 부담하는데, 이는 사업주의 재산권을 제약하는 측면이 있으므로 [보험료를 체납하면 근로복지공단은 노동부장관의 승인을 얻어 국세체납절차에 의해 산재보험료를 징수한다(이 법 제74조)], 사업주로 하여금 그가 납부해야 할 보험료의 산정근거가 되는, 임금총액을 정하는 기준인 노무비율이 어떻게 정해지는지를 쉽사리 예측할 수 있도록 하는 것은 사업주에게 법적 안정성을 보장해 준다는 차원에서 매우 중요한 일이라고 볼 수 있다.
그런데 이 사건 법률조항은 노무비율을 노동부장관의 고시에 위임하면서 단지 "노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여"라고만 규정하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위반되어 위헌이 아닌가 하는 의문이 제기된다.
(1) 이 사건 법률조항의 입법목적
입법권을 위임하는 법률이 충분히 명확한지 여부는 당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련법조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 하는데, 특히 이 경우 수권의 목적으로부터 수권의 내용이 구체화될 수 있고 이로써 수권의 범위가 어느 정도 예측될 수 있기 때문에, 수권의 목적, 즉 당해 법률조항의 입법목적은 중요한 의미를 가진다[헌재 2003. 7. 24. 2002헌바82, 판례집 15-2(상), 131, 143].
이 사건 법률조항의 입법목적은, 임금총액은 원칙적으로 실제금액으로 하되 다만 사업이 수차의 도급에 의하여 행하여지는 등의 이유로 실제 지급한 임금총액을 산정하기 어려운 경우 예외적으로 임금총액을 노동부장관이 정하는 노무비율을 적용하여 결정함으로써 이를 토대로 산재보험료를 산정할 수 있도록 하는 데 있다.
이와 같은 입법목적에 비추어 본다면, 노무비율이란 이를 적용하여 산정한 임금총액이 실제 임금총액에 근접할 수 있도록 하는 한계 안에서 정하여 함을 알 수 있다.
(2) 이 사건 법률조항의 예외적 적용
건설업이나 벌목업의 경우에도 임금총액을 결정할 수 있는 경우에는 이 사건 법률조항이 적용되지 않는다. 또한 원수급인은 이 법 제9조 제1항 단서에 따라 하도급 부분에 대하여 하수급인을 산재보험 가입자로 할 수도 있으므로 이러한 경우에는 이 사건 법률조항이 적용되지 않는다.
(3) 노무비율의 의의의 명확성
(가) 노무비율의 의의에 대하여 이 법과 그 시행령이 규정하고 있지는 않으나 노무비율이란 사업비 중에서 임금이 차지하는 비율임은 널리 알려져 왔으므로[1982. 6. 14. 대통령령 제10839호로 개정된 산재보험법시행령 제51조의2 제2항에서 "노무비율(총공사금액에 대한 임금의 비율을 말한다)"라고 규정된 바 있으나 벌목업에도 노무비율이 적용되어야 했으므로 곧바로 괄호 안의 내용은 삭제되었다], 노무비율의 의의가 불명확하다고 할 수는 없다.
(나) 청구인은, 건설업의 경우 노무비율의 산정기초인 "총공사금액"에 대하여 근로복지공단은 아무런 법적 근거나 위임도 없이 내부지침을 통하여 "총공사금액"을 "총공사실적"으로 해석하면서 공제되는 항목을 임의로 선정해 왔는바, 이는 결국 노무비율의 산정기초가 되는 총공사금액에 대한 명확한 개념정의 규정이 없기 때문이라고 주장한다(공사업의 노무비율은 총공사금액에 대한 임금의 비율이므로 총공사금액의 개념이 명확하지 않다면 결국 노무비율의 의의를 확정할 수 없게 된다).
그러나, 공사비 중에서 보험료가 이중으로 납부될 수 있거나 그 특성상 공사대금에 포함시킬 수 없는 비용을 공제하는 것은 보험료의 이중 징수를 방지하고 산재보험의 목적달성을 위한 최소한의 범위 안에서 보험료를 징수하도록 한 것으로서 총공사금액의 개념이 불명확한 것에 기인한다고 볼 수는 없다.
(4) 노무비율 결정기준·방법·절차의 예측가능성
(가) 아래에서 보듯이 이 사건 법률조항과 노무비율의 의의 그리고 관련법조항을 유기적·체계적으로 종합해 보면 노동부장관이 고시로 정할 노무비율의 결정기준·방법·절차의 대강을 예측할 수 있다.
① 노무비율의 결정기준
이 법은 원칙적으로 근로자를 사용하는 모든 사업에 적용되므로, 이 법이 적용되는 사업 중에서 임금총액을 결정하기 곤란한 사업이 다양한 종류와 내용으로 있을 수 있다. 그리고 사업비 중 임금이 차지하는 비율이 사업의 종류와 내용에 따라 달라질 것임은 명백하므로, 먼저 노무비율은 사업의 종류와 내용별로 나뉘어 결정될 것임은 충분히 예측할 수 있다.
또한 이 법 제62조 제1항과 제63조에 의하면, 보험료는 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험요율을 곱한 금액으로 하고, 보험요율은 과거 3년간의 임금총액에 대한 보험급여총액의 비율을 기초로 하여 사업종류별로 구분·결정하며, 이 법 제4조의2 제2항은 "기준임금은 사업의 규모, 근로형태, 임금수준 등을 고려하여 시간·일·월 단위로 정하되 사업의 종류별로 구분하여 결정할 수 있다"고 규정하고 있고, 제9조 제2항은 "제7조 제1항의 규정에 의한 보험의 당연가입자인 사업주의 각각의 사업이 다음 각호의 요건에 해당하는 경우에는 당해 사업 전부를 이 법의 적용에 있어서 하나의 사업으로 본다. 3. 각각의 사업은 제63조의 규정에 의하여 노동부장관이 정하는 사업종류에 있어서 동일한 사업에 속할 것"이라고 규정하고 있으며, 제67조의2는 "공단은 제65조 제3항 및 제67조 제3항의 규정에 의하여 보험료를 징수함에 있어 결산서 등 보험료 산정을 위한 기초자료를 확보하기 어려운 경우 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당되는 때에는 당해 보험가입자의 적용사업과 규모·임금수준 및 매출액 등이 유사한 동종업종의 사업을 기준으로 노동부령이 정하는 바에 따라 당해 사업의 보험료를 산정·부과하여 징수할 수 있다"고 규정하고 있으므로, 이러한 관련법조항을 종합하여 판단해 보아도 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에 적용되는 노무비율이 역시 보험가입자가 경영하는 사업의 종류별로 나뉘어 결정될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
나아가 동종의 사업이라고 해도 사업이 행하여지는 지역과 사업의 규모에 따라 사업비 중 임금이 차지하는 비율이 달라질 수 있음은 넉넉히 예측이 가능하고, 앞서 본 이 법 제4조의2 제2항과 제67조의2의 규정내용을 종합하여 판단해 보아도 사업지역과 사업규모가 노무비율을 정하는 기준이 될 것도 예측이 가능하다.
② 노무비율의 결정방법
노무비율의 산정을 위한 조사사업장의 범위와 관련하여 본다면, 산재보험법이 적용되는 모든 사업장을 조사대상으로 삼는 방법과 표준사업장을 정하여 표본조사를 하는 두 가지 방법이 있을 수 있으므로, 노무비율을 정하기 위하여 조사사업장의 범위를 어떻게 정할 것인지에 대한 예측도 가능하다.
또한 노무비율은 일정기간을 정하여 그 동안에 지출된 사업비 중에서 임금이 차지하는 비율(일정기간의 평균치)을 기초로 정할 수밖에 없으며, 이 법은 1년을 단위로 하여 보험료를 신고·납부하도록 규정하고 있으므로, 노무비율 역시 적어도 1년 동안 지출된 사업비 중에서 임금이 차지하는 비율을 기초로 결정될 것임을 예측할 수 있다.
③ 노무비율의 결정절차
한편, 이 법 제6조와 이 법 시행령 제4조에 의하면, 보험사업에 관한 중요한 사항을 심의하게 하기 위하여 노동부에 "산업재해보상보험심의위원회"를 두고, 이 위원회에서는 이 법 제40조 제5항의 규정에 의한 요양급여의 범위·비용 등 요양급여의 산정기준과 요양관리에 관한 사항, 이 법 제63조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 보험요율의 결정에 관한 사항, 이 법 제83조의 규정에 의한 산업재해보상보험및예방기금운용계획의 수립에 관한 사항 그리고 기타 노동부장관이 산업재해보상보험사업에 관하여 부의하는 사항을 심의한다.
노무비율이 위 위원회의 심의사항인지 여부가 법문에 명문으로 규정되어 있지는 않지만, 노무비율이 보험료산정의 기초가 된다는 점 그리고 보험료는 사업주에게 경제적 부담이 되므로 사업주의 재산권을 제한하는 측면이 있다는 점 등을 고려해 볼 때 노동부장관이 노무비율을 고시하기 이전에 위 위원회의 심의를 거치도록 위원회에 부의할 것임을 예측할 수 있다.
(나) 실제로 노무비율이 결정되는 과정을 살펴보면, 노동부장관은 근로복지공단 지사별로 조사한 보고자료를 토대로 시안을 작성하여 산업재해보상보험심의위원회의 심의를 거쳐 노무비율을 결정·고시하되, 건설업 노무비율은 매 보험연도 이전 3년전 보험연도 10월 1일부터 당해 보험연도 9월 30일까지의 기간 동안에 준공된 건설공사 또는 당해보험연도 9월 30일 현재 계속되는 건설공사 중 당해 보험연도 9월 30일 현재 과거 3년 동안 확정보험료 신고서가 제출된 사업장을 대상으로 이를 산재보험요율표상의 사업종류별로 분류하여 사업장별·연도별 총공사금액 및 임금지급총액을 조사하여 결정하고, 건설업의 하도급노무비율은 전국의 전문건설업체를 대상으로 지역별·업종별·규모별로 각각 일정비율의 사업장을 표준조사대상 사업장으로 선정하여 당해 보험연도 이전 3개년 동안의 결산자료에 의거 각 사업장별로 하도급노무비율을 조사하여 결정한다.
이처럼 실제의 노무비율 결정기준·방법·절차는 이 사건 법률조항으로부터 예측할 수 있는 노무비율의 결정기준·방법·절차를 잘 반영하고 있다.
결론적으로, 이 사건 법률조항에서 입법자가 직접 규정한 내용만 가지고서도 그 입법목적, 노무비율의 의의 그리고 관련법조항을 종합적으로 검토해 볼 때 노동부장관의 고시로 정할 노무비율의 결정기준·방법·절차의 대강을 충분히 예측할 수 있다.
(5) 벌목업의 노무비율과 노무비율을 적용해야 할 다른 업종의 출현 가능성
이 사건 법률조항은 벌목업에도 적용되는바 벌목업의 노무비율은 "벌목재적량 1㎥당 00원"으로 고시되므로 건설업에서 사용되는 총공사금액, 하도급공사금액 등의 용어가 사용될 수 없어, 이 사건 법률조항에 제청법원의 견해대로 위와 같은 용어의 개념정의 규정을 둔다고 해도 벌목업에는 적용될 수 없다.
또한, "임금총액을 결정하기 곤란한 경우"가 건설업과 벌목업에 국한되는 것은 아니다. 왜냐하면 앞으로도 임금총액을 결정하기 곤란한 새로운 형태의 사업이 생겨날 가능성이 있을 뿐 아니라 기왕의 사업도 여러 차례의 하도급이 이루어져 임금총액을 결정하기 어려운 상황이 발생할 수 있기 때문이다.
이와 같이 건설업과 벌목업 이외에 임금총액을 결정하기 곤란한 사업이 있을 수 있으므로 이러한 모든 사업을 총망라한 노무비율의 대강을 법률로 규정하기는 매우 어렵다고 할 것이다.
(6) 노동부장관의 자의적인 법해석과 집행 가능성 배제
앞서 본 바와 같이 이 법은 보험사업에 관한 중요한 사항을 심의하게 하기 위하여 노동부에 "산업재해보상보험심의위원회"를 두고 있고(제6조 제1항), 이 위원회에서 는 노동부장관이 노무비율을 고시하기 전에 그에 대한 심의를 하고 있다. 이 위원회는 근로자를 대표하는 자, 사용자를 대표하는 자 및 공익을 대표하는 자로 구성하되 그 수는 동수로 되어 있으므로(제6조 제2항), 이 위원회에서 노무비율에 대한 심의를 할 때에 보험료 납부의무를 부담하는 사용자를 대표하는 위원이 노무비율에 대한 의견을 개진하고 의결권을 행사하게 된다.
따라서 노동부장관이 이 사건 법률조항을 자의적으로 해석하여 노무비율을 정할 가능성은 적다고 봄이 상당하다.
(7) 소결
이 사건 법률조항의 입법목적과 제정연혁, 산재보험법의 전반적 체계, 노무비율의 의의와 관련법조항을 유기적·체계적으로 종합해 본다면, 이 사건 법률조항이 사업의 종류, 지역, 규모별로 개개의 특성과 변동상황 등에 맞추어 실제의 임금총액에 근접하도록 임금총액을 확정할 수 있는 방식을 정하여 사용하도록 위임한 것임을 즉, 동종의 사업에서 실제의 임금이 차지하는 비율에 근접하도록 노무비율이 정하여져 고시되리라는 것을 충분히 예측할 수 있고, 노동부장관의 고시로 정할 노무비율의 결정기준·결정방법·결정절차의 대강도 충분히 예측이 가능하다.
또한, 공사업과 벌목업 이외에 임금총액을 결정하기 곤란한 사업이 생겨날 가능성이 있는 상황에서 이러한 다양한 사업에 관한 개별 노무비율의 대강을 미리 법률로 상세하게 정하는 것은 입법기술상 매우 어렵다고 할 것이고, 보험료납부의무자들의 종류·규모 및 숫자 등이 매우 다양하고 끊임없이 변화하므로 법률보다 더 탄력적인 행정입법에 임금총액 산정과 관련된 세부적인 사항의 결정을 위임할 필요성이 있다는 점을 고려할 때에 이 사건 법률조항이 보다 더 구체적으로 노무비율의 의의·결정기준·방법·절차 등을 정하지 않았다고 하여 포괄위임에 해당한다고 할 수는 없다.
4. 결론
따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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