1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2000. 5. 25. ○○시멘트공업 주식회사로부터 신설 #1-3 크러셔(CRUSHER) 굴진재개공사를 도급받은 뒤 2000. 6. 26. 주식회사 ○○건설에게 위 공사를 하도급하였다.
(2) ○○건설은 2000. 7. 4. 근로복지공단에 위 공사에 관하여 산업재해보상보험에 따른 보험관계성립신고서를 제출하고 그 보험료를 납부하였다.
(3) ○○건설 소속 근로자 수인이 사망 등의 재해를 입자 근로복지공단은 보험금을 지급한 뒤 청구인이 산업재해보상보험법(이하 "산재법"이라 한다) 제9조 제1항 소정의 원수급인으로서 사업주에 해당되어 산재법 제7조 제1항에 따라 당연히 산업재해보상보험의 보험가입자가 되므로 산재법 제12조 제1항에 따른 보험가입신고를 하여야 함에도 불구하고 이를 태만히 하였다는 이유로 산재법 제72조 제1항, 산재법시행령 제78조 제1항을 적용하여 2001. 1. 2.부터 2001. 6. 11.까지 사이에 지급 보험금의 1/2에 해당하는 합계 금 83,858,360원을 징수하는 처분을 하였다.
(4) 청구인은 근로복지공단을 상대로 산업재해보상보험급여징수금부과처분취소의 소(서울행정법원2001구29878호)를 제기하고 그 항소심(서울고등법원 2002누13460)에서 산재법 제9조 제1항 및 제72조 제1항에 대하여 위헌제청신청(2003헌아88)을 하였으나 항소기각과 함께 이 신청이 기각되자 이 소원을 제기하였다.
나. 심판의 대상
심판대상조항은 산재법 제9조 제1항(이하 '정의조항'이라 한다) 및 제72조 제1항 제1호(이하 '징수조항'이라 한다)이다. 그 내용과 관련규정의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
- 산재법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 것)
제9조(도급 및 동종사업의 일괄적용) ①사업이 수차의 도급에 의하여 행하여지는 경우에는 그 원수급인을 이 법의 적용을 받는 사업의 사업주로 본다. 다만, 원수급인이 서면계약으로 하수급인에게 보험료의 납부를 인수하게 하는 경우에 원수급인의 신청에 의하여 근로복지공단이 이를 승인한 때에는 그 하수급인을 이 법의 적용을 받는 사업의 사업주로 본다.
제72조(보험가입자로부터의 보험급여액의 징수) ① 공단은 다음 각호의 1에 해당하는 재해에 대하여 보험급여를 지급하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 급여액의 전부 또는 일부를 보험가입자로부터 징수할 수 있다.
1. 사업주가 제12조의 규정에 의한 보험가입신고를 태만히 한 기간 중에 발생한 재해
[관련조항]
- 산재법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 것)
제7조(보험가입자) ① 이 법의 적용을 받는 사업의 사업주는 당연히 산업재해보상보험(이하 '보험'이라 한다)의 보험가입자가 된다. 다만, 제5조 단서의 규정에 의한 이 법의 적용을 받는 사업의 사업주는 그러하지 아니하다.
제12조 (보험관계의 신고) ①사업주는 제7조의 규정에 의하여 보험의 가입자가 되거나 사업의 폐지·종료로 인하여 보험관계가 소멸한 때에는 각각 사업개시일 또는 보험관계 소멸일부터 14일이내에 이를 근로복지공단에 신고하여야 한다.
- 산재법시행령 (2000. 2. 14. 대통령령 제16709호로 개정된 것)
제14조 (하수급인을 보험가입자로 하는 승인신청) 원수급인이 법 제9조 제1항 단서의 규정에 의하여 보험료의 납부인수에 관한 승인을 얻고자 하는 때에는 당해 납부인수에 관한 서면계약이 성립된 날부터 14일 이내에 이를 근로복지공단에 신청하여야 한다.
제78조 (보험급여액의 징수기준) ①법 제72조 제1항 제1호의 규정에 의한 보험급여액의 징수는 보험에의 가입신고 또는 사업개시신고를 하여야 할 기한이 만료된 날의 다음날부터 보험가입신고 또는 사업개시신고를 한 날까지의 기간 중에 발생한 재해에 대한 요양급여휴업급여장해급여유족급여상병보상연금에 대하여 행하되, 징수할 금액은 가입신고를 태만히 한 경우에는 지급결정된 보험급여의 금액의 100분의 50에 해당하는 금액으로 하고, 사업개시신고를 태만히 한 경우에는 지급결정된 보험급여의 금액의 100분의 5에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 요양을 개시한 날(재해발생과 동시에 사망한 경우에는 그 재해발생일)부터 1년이 되는 날이 속하는 달의 말일까지의 기간 중에 급여청구사유가 발생한 보험급여에 한한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견 요지
가. 청구인의 주장 요지
(1) 정의조항에 대하여
이 정의조항의 입법취지는 근로자의 보호와 산업재해보상보험(이하 "산재보험"이라고 한다)의 재정확충 및 근로복지공단 업무의 편의를 위하여 원수급인으로 하여금 산재보험의 가입 및 보험료 납부의무를 부담하도록 하는 것이므로 원수급인과 하수급인 사이의 계약에 의하여 하수급인을 보험가입자로 지정하고 하수급인이 그에 따라 보험가입신고를 하면서 보험료도 전액 납부한 이상 비록 근로복지공단의 승인을 받지 아니하였다고 하더라도 이 조항의 입법취지에 반하는 점은 없다.
청구인은 ○○건설과 일괄하도급계약을 체결하면서 ○○건설로 하여금 산재보험에 가입하도록 약정하였고 이에 따라 ○○건설은 근로복지공단 ○○지사에 보험가입신고를 하고 보험료까지 전액 납부하였는바 이와 같이 일괄하도급의 하수급인이 보험가입신고와 보험료의 납부를 이행한 경우에는 실질적으로 정의조항을 위반한 점이 없다 할 것인데 이러한 경우까지 근로복지공단의 승인을 받도록 하는 것은 과잉금지의 원칙에 위반되게 재산권을 침해하는 것이다.
(2) 징수조항에 대하여
이 조항은 근로복지공단이 어떤 기준으로 징수금을 정해야 하는지에 대하여 법률에서 아무런 기준도 정하지 않은 채 급여액의 '전부 또는 일부'를 대통령령으로 정하도록 포괄적으로 위임함으로써 최종적으로 부과될 징수금의 액수를 국민이 전혀 예상할 수 없게 하므로 포괄위임금지 원칙에 위반된다.
또한 이 조항은 고의·과실 등 의무위반의 태양이나 발생요인의 차이에 따른 가벌성의 차이를 고려하지 않은 채 획일적인 비율로 징수금을 부과하는데 이는 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위반된다.
나. 법원의 제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견 요지: 별지2와 같다.
3. 판단
가. 정의조항의 위헌 여부
헌법 제10조의 행복추구권에는 일반적 행동자유권이 포함되고 이에는 이른바 계약의 자유가 포함된다. 또 헌법 제23조 제1항 본문은 "모든 국민의 재산권은 보장된다."고 규정하여 재산권을 기본권으로 보장하고 있다.
헌법상 보장되는 계약의 자유나 재산권도 헌법 제37조 제2항의 공공복리를 위하여 제한될 수 있는 것이지만 그 제한이 과도한 경우에는 위헌이 되는바 그 제한이 과도한지 여부를 검토함에 있어서는 제한의 목적이 정당한지, 수단이 상당한지, 그 제한이 필요한 최소한의 범위에 그치는 것인지, 그리고 법익간의 균형을 유지하고 있는지 등을 살펴보아야 할 것이다.
이 정의조항은 수차의 도급에 의하여 사업이 이루어지는 경우에 원수급인을 산재법상의 사업주로 규정하고 다만 근로복지공단의 승인을 얻은 경우에는 예외적으로 하수급인을 사업주로 할 수 있도록 규정하고 있다. 이렇게 규정한 취지는 별지 1.에 기재한 이 조항의 연혁에서도 드러나는 바와 같이, 수차의 도급에 의하여 사업이 이루어지는 경우에는 보험에 가입하여야 할 자가 누구인지 명확하지 않아서 보험가입을 안하거나 지체하는 경우가 있게 되고 이렇게 되면 피재근로자가 산재보험에 의한 보호에서 자칫 빠지게 될지도 모르는 위험이 있다. 따라서 이러한 사태의 발생을 원천적으로 막기 위하여 원수급인을 산재법상의 사업주로 아예 법정한 것이고 이로써 그 재산권 및 계약의 자유를 제한하게 된다 하더라도 이는 근로자의 업무상 재해를 신속하고 확실하게 보상하기 위한 것으로서 우리 헌법의 근로자보호의 정신에 부합하여 그 목적의 정당성이 인정된다.
수차의 도급으로 사업이 행하여지는 경우, 예컨대 건설업과 같은 경우, 우선 그 업무의 성질상 복잡 다양한 공정이 복합되어 있어 재해발생의 경우에도 그 업무범위를 확정하기가 곤란한 경우가 많으며, 하수급인의 근로자가 원수급인의 설계와 기획 아래 통합적인 지휘 감독을 받아 원수급인에 종속되는 측면이 있고, 하수급의 작업현장에서 산업재해가 발생할 위험이 큰데도 직접의 사용자인 하수급인 자신은 대부분 자본이 영세하고 그 존속이 불안정하며 이동이 빈번하여 재해보험을 떠맡기 어려운 형편이다.
이러한 점을 고려할 때 원수급인을 산재법상의 사업주로 하는 것이 피재근로자의 보호를 위한 상당한 수단이 된다고 할 것이다.
다만 수차의 도급으로 사업이 이루어지는 경우에도 업무의 범위가 상대적으로 명확하여 안전관리의 책임소재가 명확하거나 하수급업자가 상당한 자본과 기술을 가지고 안정적으로 사업을 수행할 수 있는 경우까지 원수급인을 산재법상의 사업주로 하여 보험료 납부의무 등을 부과한다면 원수급인의 재산권을 과도하게 제한할 위험이 있어 문제된다. 그러나 이 정의조항은 그 단서에서 원수급인과 하수급인 사이의 서면계약과 근로복지공단의 승인에 의하여 하수급인이 보험료를 부담할 수 있도록 길을 열어 놓고 있고, 실무절차에서 그 승인이 명백히 불합리한 방식으로 운영될 수 밖에 없는 사정이 이 규정에 내재하는 것도 아니므로, 이 규정 자체는 최소침해의 원칙에 어긋나지 않는다.
또한 이 정의조항에 의하여 원수급자가 부담하게 될 보험료 납부의 경제적 부담은 하도급계약을 체결하면서 이 부담의 상당부분을 하수급인에게 부담시키는 약정을 통하여 완화 내지 조정이 가능하게 되므로 이 부담을 과도한 것이라고 보기도 어렵다.
나아가 피재근로자의 생존권 보장을 위한 신속하고 공정한 보험급여라는 공익에 비추어 원수급자의 재산권 및 계약의 자유가 제한되는 정도가 크다고 보기 어려우므로 법익간의 균형도 유지되고 있다.
그렇다면 이 정의규정은 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 징수조항의 위헌 여부
(1) 포괄위임금지원칙의 위반여부
이 징수조항은 "대통령령이 정하는 바에 의하여 '그 급여액의 전부 또는 일부'를 보험가입자로부터 징수할 수 있다."라고 규정하고 있으므로 그 범위가 '그 급여액의 전부 또는 일부'로 이미 한정되어 있는 것이고 다음으로 산재법에 의한 보험급여 자체가 재해로 발생한 모든 손해를 대상으로 하여 이를 전보하는 것이 아니라 평균임금을 기초로 하여 법령이 정하는 정률보상방식에 따라 산정되는 것에 한정되는 것이어서(산재법 제38조, 제41조, 제42조, 제43조 등) 그 규모의 대강을 객관적으로 산정가능하다. 그렇다면 보험급여의 규모 자체가 어느정도 예측가능한 이상 그 범위 내에서 정하여지는 징수금액 또한 대략적인 예측이 가능하다고 볼 수 있다.
따라서 이 징수조항의 위임규정은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.
(2) 재산권의 침해 여부
산재보험관계는 이 사건의 경우와 같이 강제적용사업인 경우에는 사업이 개시된 날, 또는 사업이 강제적용사업에 해당하게 된 날에 당연히 성립하지만(산재법 제10조 제1호) 보험관계의 성립을 확인하고 보험관계를 둘러싼 제반 법률관계를 보다 명확히 하기 위하여 산재법은 사업주에게 보험관계가 성립한 날로부터 14일 이내에 근로복지공단에 이를신고할 의무를 부과하고 있다(산재법 제12조 제1항).
산재보험은 매년 초에 당해 보험연도의 보험료액을 개산하여 신고, 납부하고(개산보험료) 연말에 보험료를 정산하며 보험사업의 운영에 있어 정부회계연도에 따르는 단기보험으로(산재법 제2조 제2항) 당해 연도의 세입으로 세출에 충당하고 보험사업 운영에 있어서 매년 1월 1일부터 12월 31일까지의 보험료 수입과 지출이 상등하도록 계획되고 보험료 정산이 행하여진다.
산재보험사업에 소요되는 비용은 보험가입자가 납부하는 보험료에 의하여 충당되기 때문에 보험제도의 건전한 운영을 위하여는 보험가입자의 성실한 보험료 납부가 대단히 중요하다. 또한 보험가입자가 이와 같은 보험관계 성립신고의무를 태만히 한 기간 중에 업무상 재해가 발생한 경우에도 피재근로자나 그 유족의 보호를 위하여 우선 보험급여를 지급하는 것이 불가피하다[대법원 1999. 4. 9. 선고 99두189 판결 공1999. 5. 15. (82), 895; 대법원 1995. 3. 14. 선고 93다42238 판결 참조].
그러므로 보험재정이 부실하여지는 것을 예방하기 위하여는 보험관계의 성립신고를 태만히 한 보험가입자에 대하여 일정한 제재를 가하여 그 주의를 환기하고 성실한 의무이행을 촉구하지 않을 수 없다. 이것이 이 징수조항의 목적이고 이는 그 정당성을 인정할 수 있다.
그런데 어떠한 행위를 법률로 금지하고 그 위반을 어떻게 제재할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 보호법익의 침해 정도, 위반행위의 성질, 위반이 초래하는 사회적 경제적 해악의 정도, 제재로 인한 예방효과, 기타 사회적·정치적 현실과 그 행위에 대한 국민의 일반적 인식이나 법감정 등을 종합적으로 고려하여 의회가 결정하여야 할 입법정책문제이므로 광범위한 입법재량이 인정되어야 하지만 한편 위법행위와 그에 대한 처벌 내지 제재 사이에는 당연히 정당한 상관관계가 있어야만 한다.
신고의무 위반에 대한 제재금은 미납보험료를 기준으로 하여 여기에 의무위반기간에 비례하는 일정한 배율을 적용하여 산출할 수도 있을 것이고 이 징수조항과 같이 이미 지급된 보험급여금을 기준으로 할 수도 있을 것이다. 그런데 미신고기간 동안에 발생한 보험사고가 보험급여에 의하여 해결됨으로써 보험가입자는 보험의 혜택을 받은 것이므로 실제로 이미 지급된 보험급여금을 기준으로 제재를 정하는 이 징수조항의 방식이 정당한 상관관계를 벗어난 것이라고 볼 수는 없다.
다음으로, 지급된 보험급여금을 기준으로 제재를 한다고 하더라도 그 제재의 정도가 청구인의 재산에 과중한 부담을 주는 것이 아닌지 여부에 대하여 살펴본다.
이 규정은 실제로 지급되는 보험급여의 전부 또는 일부의 상당액을 징수하도록 하면서 그 구체적 범위는 대통령령으로 이를 정하도록 하고 있다. 따라서 추상적으로 말한다면 실제로 지급된 보험급여가 매우 큰 금액이고 대통령령에서 정한 비율이 100%라고 한다면 징수금이 과중하다고 볼 경우도 있을 것이다. 한편 실제로 지급된 보험급여가 소액에 불과한 경우에는 비록 대통령령에서 정한 비율이 100%라고 하더라도 그 부담을 과중하다고 말할 수 없는 경우도 있을 것이다. 대통령령에서 정한 비율이 아주 낮은 경우에도 마찬가지로 다양한 현상이 벌어질 수 있다. 결국 부담의 과중 여부는 규범적으로는 대통령령에서 정하는 비율의 여하에 상당부분 관련되어 있다고 할 것이다. 어느 정도의 비율이 과중하지 않으면서도 합리적인가 하는 것은 산재보험의 실상과 기업의 재정상태를 고려하여 가변적인 현실에 탄력적으로 적응할 수 있도록 대통령령으로 정할 수 밖에 없을 것이다. 이 규정은 그 비율의 결정을 대통령령에 위임하고 있는바, 이 규정 자체에 과중한 비율의 결정을 불가피하게 하거나 유도하는 무슨 요소가 내재한다고 볼 수는 없다. 그렇다면 이 규정 자체가 재산권에 대한 과중한 부담을 일으켜 헌법에 위반된다고 할 수는 없다.
나아가 산재법은 보험가입자가 개산보험료를 신고하지 않는 등 일정한 경우에 100만원 이하의 과태료에 처하도록 규정하고 있고(제106조) 보험료납부와 관련해서는 연체금(제71조) 또는 가산금(제70조)을 징수한다고 규정하고 있는바 이와 같이 신고의무나 납부의무의 위반에 대하여 제재를 가할 수 있음에도 불구하고 또다시 이 징수조항으로 보험급여금을 징수하는 것이 과도한 중복제재는 아닌지 하는 의문이 없지 않다.
그러나 우선 가산금은 산재법 제67조 제4항(확정보험료의 정산) 및 제68조 제4항(기간의 정함이 있는 사업의 확정보험료의 정산)에 의하여 보험료를 징수할 때 부과하는 것으로 청구인의 경우와 같이 확정보험료가 문제되지 않는 경우에는 적용이 없고, 연체금은 공법상의 지연이자의 성질을 갖는 것으로서 징수금과는 그 목적과 성질을 달리하는 것이며, 과태료는 그 금액이 100만원 이하이어서 징수금에 비하여 일반적으로는 매우 적은 금액에 불과하다. 그러므로 이러한 사항들 때문에 이 징수금이 과도한 중복제재가 된다고 말하기는 어렵다.
끝으로 보험가입신고의무를 이행하지 아니한 원수급자는 이 징수조항에 의한 징수금을 납부할 의무를 부담하는 이외에 원래 납부하여야 할 보험료의 납부의무도 또한 이행하여야 하므로 이 두가지 부담을 종합하여 평가하면 원수급자에게 이중의 부담이 되어 과잉금지의 원칙에 어긋나지 않는가 하는 의문이 있다.
그러나 원래의 보험료납부의무는 보험가입에 따르는 보험관계상의 채무이고 징수금납부의무는 보험가입신고의무의 불이행에 대한 법정의 제재금이어서 양자는 그 법률적 성질이 다르므로 양자를 동일차원에서의 중복부담으로 평가할 수는 없고 따라서 과잉제재의 문제로 보기는 어렵다.
(3) 평등원칙의 침해여부
이 사건 징수금과 같은 행정상의 제재를 가하는 경우에 피적용자가 의무조항의 법률내용을 알았는가의 여부에 따라 그 제재가 반드시 달라져야 하는 것은 아니다. 따라서 산재법상의 신고의무의 내용을 알지 못하고 이를 해태한 경우에 이를 알면서 해태한 경우와 똑같이 취급하여 동일한 법률을 적용한다고 하여도 이는 서로 다른 것을 같게 취급하는 것이 아니므로 평등의 원칙에 어긋난다고 말할 수는 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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[별지 1.]
(1) 정의조항의 연혁
일반적으로 산업재해보상은 민사상의 과실책임의 원칙에서 벗어나서 무과실책임이론을 중심으로 하는 직접보상형식으로 변하였고 나아가서 사회보험제도로 변천하여, 사용자가 직접 피재근로자에게 보상책임을 지는 형태로부터 보험기관과 피재근로자 사이에서 보상관계를 성립시키는 형태로 발전하였는바, 우리나라도 1953년에 근로기준법이 제정되면서 직접보상방식의 피재근로자에 대한 재해보상을 규정한 이 후, 1963년에 산재법이 제정되어 1964년에 최초의 사회보험으로서 산재보험제도가 고위험 직종에게만 우선적으로 도입된 이래 지속적인 적용확대 과정을 통해서 2000년 7월 이후 1인 이상 사업장에까지 확대됨으로써 전체 사업장의 임금근로자를 산재보험의 적용대상으로 포괄하게 되었다.
사업이 수차의 도급에 의하여 행해지는 경우 그 원수급인을 사업주로 보는 규정은 산재법이 1963년에 제정될 당시에는 없었다가 1982. 12. 31. 법률 제3631호로 제6조의2로 신설되었고, 규정 내용의 변화 없이 조항 위치 등이 변경되어오다가(1993. 12. 27.법률 제4641호로 개정, 1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전면개정) 이 사건 정의조항에 이르게 되었으며, 2003. 12. 31. 법률 제7047호로 제정되고 2005. 1. 1.부터 시행되는 고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률에 포함되면서 그 시행에 맞추어 산재법에서 삭제되었다(2003. 12. 31. 법률 제7049호, 2005. 1. 1. 시행).
보험가입자로부터의 보험급여액의 징수에 관한 규정은 1970. 12. 31. 법률 제2271호 로 신설되어(제26조의 2, 제27조의 2, 제27조의 3), 1993. 12. 27. 법률 제4641호로 개정되었다가 규정 내용의 변화 없이 조문의 위치 등이 변경되어 이 사건 징수규정에 이르게 되었다.
이 외에 근로기준법과 고용보험법에도 이 사건 정의조항과 같은 내용의 규정이 있는바, 근로기준법의 해당조항은 근로기준법이 1953년 제정될 때부터 존재해왔던 조항이고, 고용보험법에서는 1993. 12. 27. 법률 제4644호로 제정 당시 포함하고 있다가, 산재법의 경우와 같이 위 고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률에 포함되면서 그 시행에 맞추어 위 고용보험법에서는 삭제되었다.
위 조항상 원수급인이라 함은 사업이 수차의 도급에 의하여 행하여진 경우에 있어서 최초의 사업을 도급받아 행하는 자를 말하고 하수급인이라 함은 원수급인으로부터 그 사업의 전부 또는 일부를 도급받아 행하는 자와 하수급인으로부터 그 사업의 전부 또는 일부를 도급받아 행하는 자를 말한다.
[별지 2.]
가. 법원의 제청신청 기각이유
(1) 이 사건 정의조항에 대하여
사업이 수차의 도급에 의하여 행하여지는 경우 각각의 수급인을 사업주로 보게 되면 보험가입자가 누구인지 명확하지 않으므로 산재보험 가입신고의무 이행의 지체, 최종 수급인의 영세성으로 인한 산재보험료 납부의무 이행의 지체가 있게 되고, 이로 인하여 보험재정, 보험관리행정, 신속한 보험급여 지급 등에 차질이 발생될 수 있으므로 이러한 문제점을 피하기 위하여 산재법 제9조 제1항은 원칙적으로 원수급인을 사업주로 보아 그로 하여금 산재보험의 가입신고의무 및 보험료 납부의무를 부담시키고 있는 바, 그 입법목적이 정당하고 입법수단이 목적달성에 적합한 것으로 인정될 뿐만 아니라 원수급인이 하수급인에게 보험료의 납부를 인수하게 하는 경우에 원수급인의 신청에 의하여 근로복지공단이 이를 승인한 때에는 예외적으로 그 하수급인을 사업주로 보도록 규정하고 있으므로 필요성도 인정되고, 나아가 원칙적으로 원수급인이 사업주로 간주되어 산재보험의 가입 및 보험료의 납부의무를 부담한다고 하여 위 입법목적에 의하여 달성되는 공익과 비교하여 그다지 큰 불이익이라고 할 수 없어 법익균형성도 갖추고 있으므로 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙을 위반하였다 할 수 없으며 일괄하도급으로서 보험가입신고와 보험료의 납부가 완료된 경우라 하더라도 위와 같은 입법목적의 달성이라는 측면에서 볼 때 반드시 달리 보아야 할 것도 아니라 할 것이므로 이 사건 정의조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
(2) 이 사건 징수조항에 대하여
위 조항은 보험가입 신고의무 등을 해태한 사업주 등에 대하여 급여액의 전부 또는 일부를 징수할 수 있도록 한 제재규정인 바 그 의무해태의 태양과 정도에 따른 구체적인 제재의 정도는 위 법률조항 자체에서 규정하고 있지 아니하고 대통령령에서 정하도록 위임되어 있으므로, 이 사건 징수조항이 산재법 제7조 및 제9조 소정의 사업주를 잘못 이해하여 보험관계 신고의무가 있음을 몰랐던 의무해태자와 합리적인 사유 없이 위 법률조항을 해태한 의무해태자를 동일하게 취급하는 규정이라고 할 수 없으니 위 법률조항이 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙을 위반하여 국민의 재산권을 침해하거나 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
헌법 제75조는 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 대하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 그러므로 법률에 대통령령 등 하위 법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 하는데 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적 개별적으로 검토하여야 하는바, 이 사건 징수조항은 사업주가 보험가입신고를 태만히 한 기간 중에 발생한 재해에 대하여 근로복지공단이 보험급여를 지급하는 경우 보험가입자로부터 징수할 금액에 대하여 급여액의 전부 또는 일부로 범위를 정하여 대통령령에 위임하고 있어 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강은 예측할 수 있다 할 것이므로 포괄위임 금지 원칙에 위반되지 아니한다.
나. 노동부장관 및 근로복지공단의 의견 요지
(1) 근로복지공단의 의견요지
(가) 적법성에 대한 의견
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구는 법률에 대한 위헌여부심판의 제청신청이 기각된 날로부터 14일 이내에 제기하여야 하며 위헌제청신청이 기각된 날이라 함은 특단의 사정이 없는 한 제청신청에 대한 기각결정을 송달받은 날을 의미한다고 할 것인데, 당해사건의 제청신청 기각결정이 청구인에게 송달된 날은 2003. 8. 6.이고 청구인은 같은 해 9. 3.에 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
(나) 본안에 대한 의견 요지
1) 현재까지 우리나라 건설현장의 시스템은 단일 건설업자가 발주자로부터 도급을 받아 작업을 모두 수행하지 아니하고 도급물량의 전체 또는 일부를 제3의 사업자에게 여러차례 다시 도급을 주는 경우가 많으며 심지어는 최소공정의 일부분조차도 도급의 형태로 행해지는 경우가 대부분이어서 사실상 건설공사는 도급의 결합체로 인식될 정도이다. 이러한 상황에서 이들 하도급 사업자를 모두 보험가입자로 하여 산재보험에 가입토록 할 경우 보험가입신고의무가 이행되지 아니하거나 지체됨으로써 산재보험 재정의 확보가 곤란하게 되어 재해근로자에 대한 보상에 막대한 지장을 초래할 수 있다.
2) 이 사건 정의조항이 정하는 근로복지공단의 승인은 보험료 채무와 납부의 책임 소재를 명확히 하여 보험재정을 확보하기 위한 최소한의 행정적 관리를 보장하고자 하는 것이다.
3) 이 사건 징수조항은 "보험급여액의 전부 또는 일부"라고 구체적인 범위를 정하여 위임하고 있으므로 포괄위임금지에 위반되지 아니한다.
4) 청구인은 산재법을 잘못 이해하여 산재법 제72조를 위반한 경우와 아무런 합리적인 이유 없이 위 법률조항을 위반한 경우에 있어서 가벌성의 정도의 차이를 두어야 한다고 주장하고 있으나, 현실적으로는 하수급인이 위 법 규정을 모르는 상태에서 보험관계성립신고를 하더라도 공사계약서 등의 관계서류가 검토되는 과정에서 적법한 절차로 안내될 수 있을 것이며, 사실상 고의적으로 허위로 기재하지 않는 한 청구인이 염려하는 바와 같이 산재법을 잘못 이해하여 하수급인이 보험가입자로 된 경우는 거의 없다.
(2) 노동부장관의 의견요지
아래와 같은 내용 이외에는 위 근로복지공단의 의견요지와 같다.
(가) 이 사건 정의조항에 따라 원수급인에게 하수급인 소속 근로자들에 대한 산재법상의 소정의 사업주 지위를 부여할 경우에 원수급인에게 추가적으로 부담이 될 수 있는 사항으로는 보험료 납입의무와 기타 산재보험 행정사무를 들 수 있는바, 이중 보험료와 관련한 사항을 보면 원수급인은 하도급계약을 체결함에 있어 자신이 납부하여야 할 하수급 소속 근로자들의 보험료를 고려하여 하도급대가를 산정하게 되므로 현실적으로 보험료 그 자체가 원수급인의 부담으로 귀속되지 않으며, 산재보험 행정사무의 경우 원수급인이 기존에 수행하여오던 산재보험 행정사무와 연계하여 처리할 경우 그다지 부담이 되지 않을 것이다.
(나) 청구인의 주장대로 일괄하도급이 이루어졌다거나 하수급인이 보험료를 납부하였다든가 하는 경우 근로복지공단의 승인이 없어도 보험관계가 성립된 것으로 본다면 사전에 하수급인의 보험료 납부인수 승인신청을 하지 않게 되는 경우가 무수히 발생할 것이고, 이는 결과적으로 사전승인 신청을 하지 않는 하수급인이 적법한 보험가입자의 지위를 갖는지 여부를 가려내기 위한 별도의 절차를 요구할 것이므로 산재보험 행정사무의 내용이 증가하게 되어 보험료 재정확보의 충실성 및 보험급여 지급의 신속성을 저해하게 되어 이 사건 정의조항의 입법목적을 형해화하게 된다.
(다) 이 사건 징수조항은 보험가입신고의무 및 보험료 납부의무의 해태라는 객관적 사실에 대하여 일정한 제재를 부여하는 것에 그 목적이 있으므로, 그와 같은 의무 위반이 발생하였는지 여부 그 자체가 제재 부과의 기준이 되는 것이며 이 경우에 있어서 의무 위반자의 고의·과실의 유무 및 정도 등이 반드시 참작되어야 하는 것은 아니다. 따라서 원수급인 자신이 사업주의 의미 등을 잘못 이해하여 산재보험가입신고를 해태한 경우와 그와 같은 의무가 있음을 알면서도 고의적으로 해태한 경우를 구분하여 그 제재의 정도를 달리 규정하지 않았다 하여 그것이 반드시 입법의 재량을 벗어났다거나 평등원칙에 위반되는 것은 아니다.
단순히 청구인 개인의 사정으로 법규의 의미를 잘못 이해하여 그 의무를 이행하지 못하였음을 이유로 책임이 감하여질 수 있다는 것은 궁극적으로 법규의 강제력을 부정하는 결과가 되어 타당하지 않다. 이 경우 다양한 편법이 발생할 수 있는바 예컨대 원수급인은 산재처리를 할 경우 청구인이 받게 되는 불이익을 모면하기 위하여 고의로 경제적으로 약자의 위치에 있는 하수급인으로 하여금 사실과 다르게 신고서를 허위 기재하는 등의 방법으로 보험관계 성립신고를 하도록 하여 그 책임을 전가할 수 있다.
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