가.산업재해보상보험급여의 산정에 있어서 당해 근로자의 평균임금이 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하는 경우에는 그 최고보상기준금액을 당해 근로자의 평균임금으로 하여 보험급여를 산정하도록 개정된 산업재해보상보험법 제38조 제6항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추고 있는지 여부(소극)
나.위 개정법 시행일인 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 자의 경우에는 2002. 12. 31.까지 종전의 규정에 의하여 보험급여를 산정하도록 한 동법 부칙 제7조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다) 규정이 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추고 있는지 여부(소극)
다.이 사건 법률조항에 따라 최고보상기준금액의 산정방법을 정하고 있는 산업재해보상보험법시행령 제26조의2 제1항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추고 있는지 여부(소극)
라.이 사건 법률조항 및 동법시행령 제26조의2 규정에 의하여 2002. 9. 1.부터 2003. 8. 31.까지 산업재해보험급여 산정시 적용할 최고보상기준금액을 고시하고 있는 2002. 8. 29.자 노동부 고시 제2002-20호(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)가 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추고 있는지 여부(소극)

가.산업재해보상보험급여의 산정에 있어서 당해 근로자의 평균임금이 매년 노동부 장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하는 경우에는 그 최고보상기준금액을 당해 근로자의 평균임금으로 하여 보험급여를 산정하도록 개정된 이 사건 법률조항은 산업재해보상보험법(이하 ‘산재법’이라 한다)상의 보험급여 산정의 한 요소인 평균임금의 결정에 관한 특별규정인바, 이 사건 법률조항은 이에 근거하여 집행된 보험급여지급처분의 근거가 될 수 있을 뿐 그 자체의 효력으로써 청구인들의 기본권에 직접 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건이 결여되어 부적법하다.
나.위 개정법 시행일인 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 자의 경우에는 2002. 12. 31.까지 종전의 규정에 의하여 보험급여를 산정하도록 한 이 사건 부칙조항은 이 사건 법률조항을 적용?시행함에 있어 기존에 산업재해보험급여를 받던 이들의 신뢰를 보호하기 위한 경과규정이라고 할 것이고, 청구인들이 그 주장 취지와 같은 기본권 침해를 받은 것은 이 사건 부칙조항에 의한 것이라기보다는 이 사건 법률조항에 의한 보험급여지급처분에 기한 것이라고 할 것이다. 가사 이 사건 부칙조항과 청구인들의 기본권 침해가 관련되어 있다고 하여도 이는 이 사건 법률조항에 근거한 구체적인 집행행위인 보험급여지급처분을 매개로 하는 것이라고 할 것이므로 그 직접성이 부인된다.
다.이 사건 법률조항에 따라 최고보상기준금액의 산정방법을 정하고 있는 이 사건 시행령조항은 이 사건 법률조항과 함께 구체적인 집행행위인 보험급여지급처분의 기준이 되는 최고보상기준금액에 관한 고시의 근거가 되는 조항으로서, 그 규정내용의 구체화를 위하여 고시라고 하는 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에 해당된다고 할 것이다. 또한 이 사건 시행령조항은 위 이 사건 법률조항과 마찬가지로 그 자체로서 청구인들의 기본권을 직접 침해하는 경우라고 하기보다는 구체적인 집행행위인 보험급여지급처분을 통하여 비로소 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에 해당된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 시행령조항의 직접성은 부인된다.
라.이 사건 법률조항 및 동법시행령 제26조의2 규정에 의하여 2002. 9. 1.부터 2003. 8. 31.까지 산업재해보험급여 산정시 적용할 최고보상기준금액을 고시하고 있는 이 사건 고시의 내용은 적어도 그 규율내용인 최고보상기준 액수에 관한 한 일의적이고 명백한 것으로서 집행기관의 심사와 재량의 여지가 없는 것이라고 할 것이다. 그러나 산재법이 예정하고 있는 보험급여지급처분은 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비 등 다양한 종류가 있는바, 지급의 요건 및 지급되는 각 보험급여액수를 정하는 기준 및 지급하는 방법 등도 산재법에서 각각 달리 규정하고 있으며, 이 사건 고시에서 정하고 있는 최고보상기준금액은 산재법에서 정하고 있는 위 각 보험급여의 액수를 산정하기 위한 다양한 기준의 한 요소로 작용한다. 그렇다면 이 사건 고시는 이 사건 법률조항을 근거로 한 구체적인 집행행위인 특정의 보험급여지급처분이 있는 경우 그 처분을 매개로 하여 비로소 기본권에 영향을 미치게 된다고 할 것이고, 결국 이 사건 고시에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건이 결여되어 부적법하다.

【청 구 인】 1. 이○웅(2003헌마231), 2. 김○수(2003헌마312)
【보조참가인】 유○성 외 112인

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2003헌마231 사건
(가) 청구인은 주식회사 ○○신문사의 논설위원으로 근무하던 중 1990. 12. 5. 뇌출혈로 인한 업무상 재해를 입어 1991.경 장해등급 제3급 판정을 받은 후, 1995. 12. 1.부터 현재까지 근로복지공단(이하 '공단'이라 한다)으로부터 장해보상연금을 지급받아왔다.
(나) 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 산업재해보상보험법 제38조 제6항은 보험급여의 산정에 있어서 당해 근로자의 평균임금이 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하는 경우에는 그 최고보상기준금액을 당해 근로자의 평균임금으로 하여 보험급여를 산정하도록 하였고, 동법 부칙 제7조는 위 개정법 시행일인 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 자의 경우에는 2002. 12. 31.까지 종전의 규정에 의하여 보험급여를 산정하도록 하였다.
(다) 위 산업재해보상보험법 제38조 제6항에 따라 2000. 6. 27. 개정된 산업재해보상보험법시행령 제26조의 2는 위 법조항이 정하는 최고보상기준금액의 산정방법을 정하고 있는바, 제1항은 과거 3년간의 전체 근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자 분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 최고보상기준금액을 정할 것을 규정하고 있다.
(라) 노동부장관은 위 산업재해보상보험법 제38조 제6항 및 산업재해보상보험법시행령 제26조의 2 규정에 의하여 2002. 8. 29.자 고시 제2002-20호로 2002. 9. 1.부터 2003. 8. 31.까지 산업재해보험급여 산정시 적용할 최고보상기준금액을 고시하였는바, 적용될 최고보상기준금액은 1일 133,070원이었다.
(마) 이에 공단은 청구인의 2003년 1월분 장해보상연금을 산정하면서 청구인의 평균임금이 위 최고보상기준금액을 초과한다는 이유로 위 최고보상기준금액 1일 133,070원을 기준으로 하여 종전의 평균임금을 기준으로 할 때보다 크게 감액된 2,849,910원을 보험급여로 산정하고 이를 청구인에게 지급하였다(2002년 12월분 지급액: 7,827,790원, 2002년 11월분 지급액: 7,341,210원).
(바) 이에 청구인은 위 산업재해보상보험법 제38조 제6항, 같은 법 부칙 제1조, 제7조, 산업재해보상보험법시행령 제26조의 2 및 노동부장관의 2002. 8. 29.자 고시 제2002-20호에 의하여 청구인의 재산권과 평등권 및 인간다운 생활을 할 권리 등의 기본권을 침해당하였다고 주장하며 2003. 3. 25. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2003헌마312 사건
(가) 청구인은 ○○정보통신주식회사 소속 전기기능공으로 근무하던 중 1995. 4. 16. 서울 성북구 케이블 TV 전송망시설공사 작업현장에서 추락사고로 인한 업무상 재해를 입었는바, 1996. 6. 26. 장해등급 제3급 판정을 받은 후, 1996. 7. 19.부터 현재까지 장해보상연금을 지급받아왔다.
(나) 그런데 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 산업재해보상보험법 제38조 제6항, 동법 부칙 제7조, 2000. 6. 27. 개정된 산업재해보상보험법시행령 제26조의 2 및 노동부장관의 2002. 8. 29.자 고시 제2002-20호에 정한 최고보상기준금액에 의하여 2003. 1. 1.부터는 위 최고보상기준금액 1일 금133,070원을 기준으로 하여 장해보상연금을 지급받게 되었다(2002년 12월분 지급액: 5,882,200원, 2003년 1월분 지급액: 2,849,910원).
(다) 한편, 보조참가인들은 (별지2) '2003헌마312 보조참가인들 사건의 경위' 기재와 같이 이 사건 법률조항 시행 전에 업무상 재해를 당하여 산업재해보상법에 따라 2002. 12. 31.까지는 자신들의 평균임금을 기준으로 장해보상연금을 지급받아 왔으나, 2003. 1. 1.부터는 위 최고보상기준금액인 금133,070원을 기준으로 하여 장해보상연금을 산정함으로써 종전보다 감액된 장해보상연금을 지급받게 되었다.
(라) 이에 위 산업재해보상보험법 제38조 제6항, 같은 법 부칙 제1조, 제7조, 산업재해보상보험법시행령 제26조의 2 및 노동부장관의 2002. 8. 29.자 고시 제2002-20호에 의하여 청구인의 재산권과 평등권 등의 기본권을 침해당하였다고 주장하며 청구인은 2003. 5. 6. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 보조참가인들은 2004. 5. 1. 이 사건 헌법소원심판청구에 보조참가신청을 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 것, 이하 '산재법'이라고 한다) 제38조 제6항 본문(이하 '이 사건 법률조항'이라고 한다), 같은 법 부칙 제7조(이하 '이 사건 부칙조항'이라고 한다), 산업재해보상보험법시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제16871호로 개정된 것, 이하 '산재법시행령'이라고 한다) 제26조의 2 제1항(이하 '이 사건 시행령조항'이라고 한다) 및 노동부장관의 2002. 8. 29.자 고시 제2002-20호 중 '최고보상기준금액' 부분(이하 '이 사건 고시'라고 한다)의 위헌여부이다.
한편, 청구인들은 산재법 제38조 제6항 전체에 대한 심판청구를 함으로써 그 심판대상에서 산재법 제38조 제6항 단서를 제외시키지 아니하고 있다. 그러나 최고보상기준제도에 관한 위헌성을 다투고 있는 청구인들의 심판청구취지에 비추어 볼 때, 최저보상기준금액의 적용에 관한 사항을 규율하고 있는 위 조항 단서까지 그 위헌성을 다투는 취지는 아니라고 할 것이다. 또한 청구인들은 산재법시행령 제26조의 2에 대한 심판청구에서 그 대상을 제1항에 한정하지 아니함으로써 결국 같은 조의 제2항 및 제3항도 그 심판대상에 포함시키고 있으나, 청구인들의 심판청구취지에 비추어 볼 때, 최고보상기준제도의 시행에 따른 세부적·기술적인 조정사항을 규율하고 있는 이들 조항의 위헌성을 다투는 취지는 아니라고 할 것이다.
또한 청구인들은 산재법 부칙 제1조도 그 심판대상으로 포함시키고 있다. 그런데 청구인들이 이 사건 심판청구에서 다투고 있는 것은 개정된 산재법 일반의 시행일에 관한 위헌성이 아니라, 이 사건 법률조항의 개정으로 인하여 기존에 비하여 적은 액수의 산재보험급여를 받게 된 점의 위헌성이라고 할 것인바, 이 사건 법률조항의 적용범위 중 이 점에 관한 경과규정은 이 사건 부칙조항에서 별도로 규정하고 있다. 따라서 개정된 산재법 일반의 시행일을 규정하고 있는 산재법 부칙 제1조는 청구인들이 이 사건 심판청구를 통하여 다투고자 하는 사항과 직접적인 관련이 없다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 심판의 대상에서 이들 부분을 제외하기로 한다.
이 사건 심판대상인 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 고시의 내용 및 관련조항의 내용을 살펴보면 다음과 같다.
[산재법]
제38조 (보험급여의 종류와 산정기준 등) ① 보험급여의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 내지 6. (생략)
② 제1항의 규정에 의한 보험급여는 제40조·제41조·제42조·제42조의 3·제43조·제44조 및 제45조의 규정에 의한 보험급여를 받을 수 있는 자(이하 '수급권자'라 한다)의 청구에 의하여 이를 지급한다.
③ 내지 ⑤ (생략)
⑥ 보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다.
[산재법 부칙]
제1조 (시행일) 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행한다. 다만, 제41조 제2항·제44조제3항 및 제77조의 2의 개정규정은 2001년 1월 1일부터 시행한다.
제7조 (최고보상기준금액에 관한 경과조치) 이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다.
[산재법시행령]
제26조의 2 (최고·최저보상기준금액) ① 법 제38조 제6항 본문의 규정에 의한 최고보상기준금액은 과거 3년간의 전체 근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 하고, 최저보상기준금액은 최저임금법에 의한 최저임금의 전년대비 조정률 등을 기준으로 하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 한다.
② 최고보상기준금액과 최저보상기준금액을 산정함에 있어서 원단위 미만은 이를 버린다.
③ 최고보상기준금액과 최저보상기준금액의 적용기간은 당해연도 9월 1일부터 다음연도 8월 31일까지로 한다.
[노동부고시 제2002-20호(2002. 8. 29.)]
산업재해보상보험법 제38조 제6항 및 동법시행령 제26조의 2의 규정에 의하여 산재보험급여산정시 적용할 최고최저보상기준금액을 다음과 같이 고시합니다.
2002년 8월 29일
노 동 부 장 관
1. 최고보상기준금액은 133,070원(1일), 최저보상기준금액은 33,570원(1일)으로 함
2. 적용시기 : 2002년 9월 1일 ∼ 2003년 8월 31일
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 청구인들은 산재법시행 이전인 1990. 12. 5. 및 1995. 4. 16. 각 업무상 재해를 입고, 공단에 각 보험급여지급신청을 하여 요양급여, 휴업급여, 장해보상연금 등의 지급결정을 받았고, 개정 전 산재법에 따라 청구인들의 평균임금을 기준으로 산정한 재해보상연금을 받을 권리를 이미 취득하였다. 청구인들의 이와 같은 재해보상연금수급권은 경제적 가치를 가지는 공법상의 권리로서 헌법에 의하여 보장되는 재산권에 해당된다. 그런데 이 사건 법률조항과 부칙조항 및 이 사건 시행령조항은 헌법에 의하여 보장되는 재산권인 청구인들의 재해보상연금수급권을 사후에 제한하고 있는바, 이는 헌법상 소급입법에 의한 재산권침해금지의 원칙과 신뢰보호원칙, 과잉금지원칙에 반하는 것이다.
(2) 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항은 산업재해를 입은 근로자들이 장해의 정도에 따라 계속적인 치료를 필요로 하는 현실, 의족이나 의수 등 보조기구를 정기적으로 계속 구입하여야 하는 현실, 청구인들과 같은 중증장애인들의 경우 산재법에 의한 보험급여를 받는 것 외에는 달리 생계수단이 없다는 현실을 고려하여 볼 때, 헌법 제34조에서 보장하는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 조항이다.
(3) 근로자가 업무상의 재해로 인하여 장해급여를 지급받는 경우 근로자는 장해보상일시금 또는 장해보상연금 가운데 어떠한 형태로 지급받을 것인지 선택할 수 있다(산재법 제42조 제3항 참조). 그런데 산재법 시행일인 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입고 장해급여를 받게 된 근로자들 중에서 일시금의 형태로 장해급여를 받은 사람의 경우는 그 급여를 전혀 감액하지 않으면서, 연금형태를 선택한 근로자의 경우에는 이 사건 법률조항에 의하여 2003. 1. 1.부터 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 상한으로 하여 그 보험급여를 대폭 감액시킴으로써 양자를 차별하고 있다.
(4) 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항, 이 사건 고시는 최고보상기준금액을 정함에 있어 일정액으로 정함으로써 기본권을 침해할 경우 준수하여야 할 과잉금지원칙, 특히 최소침해성의 원칙에 위반되는 규율을 하고 있다.
나. 노동부장관 및 근로복지공단의 의견
(1) 법령에 대한 헌법소원이 적법하기 위해서는 당해 법령이 별도의 구체적 집행행위를 기다리지 않고 직접적으로 헌법상 보장된 기본권을 침해하여야 하는바, 이 사건 심판대상인 법률조항 및 법령은 보험급여지급결정이라는 행정처분을 매개로 하여 청구인들의 기본권을 침해하는 것이라고 할 것이므로 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하다.
(2) 사회보장에 관한 입법을 할 경우에는 비용부담자의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준, 장기적인 지속을 전제로 하는 데서 오는 제도의 비탄력성 등 그 특성을 감안하여야 하기 때문에 입법자에게 광범위한 입법재량이 부여된다. 따라서 헌법상의 사회보장수급권은 그에 관한 수급요건, 수급자의 범위, 수급액 등의 구체적인 사항이 법률에 규정됨으로써 구체적인 권리로 형성된다. 따라서 법률이 개정될 경우에는 개정된 내용에 따라 권리가 발생하게 되는 것이며, 이는 소급입법에의한 재산권제한이라고 할 수 없다.
(3) 산업재해보험급여는 연대공동책임의 원리와 세대간 계약원리에 의하여 그 재원이 조성되는바, 보험급여 수급권자 사이에 수급액수에 있어 과도한 차이가 발생하는 것은 정의 및 공평의 견지에 비추어 바람직하지 않다. 이 사건 법률조항 및 시행령조항은 그와 같은 고려에 의하여 법개정을 통하여 최고보상한도를 도입한 것이다. 그런데 이 사건 법률조항은 새로운 보상한도제도를 도입하면서 2년 6개월의 유예기간을 부여함으로써 기존 수급권자들의 신뢰보호를 위하여 상당기간의 경과조치를 두고 있으므로 헌법상의 신뢰보호원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(4) 산재법은 사회보장법의 성격을 가지므로 사회보장차원에서 구체적인 제도설계시에 광범위한 입법재량이 부여되어야 한다. 장해보상연금에는 사회보장적 차원에서 장해보상일시금보다 각종의 혜택을 부여하고 있다. 따라서 일률적인 기준으로 장해보상일시금과 장해보상연금을 비교하여 평등원칙위반을 주장할 수는 없다.
(5) 이 사건 시행령은 최고보상기준금액을 산정하기 위한 고려요소로서 과거 3년간의 전체 근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 정하도록 규정하고 있다. 이 사건 고시에서 정하고 있는 최고보상기준금액은 전체 근로자 중 임금수준이 상위 4% 이내인 근로자의 3년간 평균일액과 3년간 평균임금상승률에 의하여 결정되는바, 그 금액의 수준은 월 임금액 상위 4%의 근로자에 준하는 것이므로 이와 같은 수준의 임금을 최고보상기준으로 정하고 있는 현재의 수준이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 정도라거나 과잉금지원칙에 반하는 정도라고 보기 어렵다.
3. 판 단
가. 직접성 일반
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하고, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다고 할 것이다(헌재 1998. 3. 26. 96헌마166, 판례집 10-1, 285, 293-294 참조). 집행행위에는 입법행위도 포함되므로, 법령규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에도 당해 법령규정의 직접성은 부인된다고 할 것이다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마111, 판례집 14-2, 872, 878 참조).
나. 이 사건 법률조항의 경우
(1) 이 사건 법률조항은 산재법상의 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금에 관하여 특별한 취급을 하고 있는 규정인바, 산재법상 보험급여산정에 있어서 당해근로자의 평균임금(또는 산재법 제38조 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금)이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해 근로자의 평균임금으로 한다고 규정하고 있다.
(2) 우선 산재법상 보험급여지급결정의 절차 및 그 구제수단 등에 관하여 살펴보기로 한다. 산재법상 보험급여의 종류로는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비 등이 있는바(산재법 제38조 제1항), 지급의 요건 및 지급되는 각 보험급여액수를 정하는 기준 및 지급하는 방법 등에 관하여는 산재법 제40조(요양급여), 제41조(휴업급여), 제42조(장해급여), 제42조의 3(간병급여), 제43조(유족급여), 제44조(상병보상연금), 제45조(장의비)에서 규정하고 있다. 이들 보험급여는 보험급여를 받을 수 있는 수급권자가 이를 청구하면(산재법 제38조 제2항), 공단이 그 보험급여를 결정하여 지급한다.
산재법은 공단의 보험급여지급결정에 대하여 구제수단을 마련하고 있다. 즉, 공단은 보험급여에 관한 심사청구의 심리·결정 등의 사업도 수행하는바(산재법 제13조, 제14조 제3호, 제4호), 공단의 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 공단에 심사청구를 할 수 있고, 심사청구에 대한 불복이 있는 자는 산업재해보상심사위원회에 재심사청구를 할 수 있으며, 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용함에 있어 행정심판에 대한 재결로 본다(산재법 제88조 내지 제94조 참조). 따라서 수급권자는 공단의 보험급여지급결정에 관하여 공단 및 산업재해보상심사위원회에 심사청구 및 재심사청구를 제기할 수 있을 뿐 아니라, 지급결정에 대한 행정소송도 제기할 수 있다고 할 것이다(행정소송법 제18조 참조).
(3) 살피건대, 이 사건 법률조항은 산재법상의 보험급여산정의 한 요소인 평균임금의 결정에 관한 특별규정인바, 이 조항은 구체적인 집행행위인 보험급여지급처분을 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되는 것이라고 할 것이다. 즉, 이 사건 법률조항은 이들 규범에 근거하여 집행된 보험급여지급처분의 근거가 될 수 있을 뿐 그 자체의 효력으로써 청구인들의 기본권에 직접 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것이다. 또한 이 사건 법률조항은 그 규정의 구체화를 위하여 노동부장관의 고시라고 하는 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에 해당된다고 할 것인바, 이 점에서도 이 사건 법률조항의 직접성은 부인된다고 할 것이다.
결국 이 사건 법률조항은 이 사건 법률조항을 근거로 한 구체적인 집행행위가 있는 경우에 비로소 청구인들의 기본권에 영향을 미치게 된다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건이 결여되어 부적법하다.
다. 이 사건 부칙조항의 경우
청구인들은 이 사건 심판청구에서 이 사건 법률조항의 위헌성과 함께 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 산재법 가운데, 이 사건 부칙조항의 위헌성도 다투고 있으므로 그 적법성에 관하여 본다.
산재법 부칙 제1조는 이 사건 법률조항을 포함한 산재법의 시행일을 2000. 7. 1.로 규정하고 있다. 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 자의 경우 개정된 산재법의 시행에도 불구하고 2002. 12. 31.까지는 종전의 규정에 의한 보험급여를 지급받을 수 있음을 규정하고 있다.
이 사건 기록들을 살펴보면, 업무상 재해로 1991.경 및 1996. 6. 26. 각 장해등급 제3급 판정을 받은 후 1995. 12. 1.부터 및 1996. 7. 19. 공단으로부터 장해보상연금을 지급 받아왔던 청구인들은 이 사건 부칙조항에 따른 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 자에 해당하여 2002. 12. 31.까지 이 사건 법률조항이 적용되지 아니하고 종전의 규정에 의한 장해보험급여를 받아온 사실을 알 수 있다.
그렇다면 이 사건 부칙조항은 이 사건 법률조항을 적용·시행함에 있어 기존에 산업재해보험급여를 받던 이들의 신뢰를 보호하기 위한 경과규정이라고 할 것이고, 청구인들이 그 주장취지와 같은 기본권침해를 받은 것은 이 사건 부칙조항에 의한 것이라기 보다는 이 사건 법률조항 내지는 이 사건 법률조항에 의한 보험급여지급처분에 기한 것이라고 할 것이며, 가사 이 사건 부칙조항과 청구인들의 기본권침해가 관련되어 있다고 하여도 이는 이 사건 법률조항에 근거한 구체적인 집행행위인 보험급여지급처분을 매개로 하는 것이라고 할 것이므로 그 직접성이 부인된다.
라. 이 사건 시행령조항의 경우
이 사건 시행령조항은 이 사건 법률조항에서 정하고 있는 최고보상기준금액 및 최저보상기준금액을 산정할 때 고려하여야 할 요소에 관한 규정으로서 최고보상기준금액은 과거 3년간의 전체 근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 하고, 최저보상기준금액은 최저임금법에 의한 최저임금의 전년대비 조정률 등을 기준으로 하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 한다고 규정하고 있다.
살피건대, 이 사건 시행령조항은 이 사건 법률조항과 함께 구체적인 집행행위인 보험급여지급처분의 기준이 되는 최고보상기준금액에 관한 고시의 근거가 되는 조항으로서 그 규정내용의 구체화를 위하여 고시라고 하는 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에 해당된다고 할 것이다. 또한 이 사건 시행령조항은 위 이 사건 법률조항과 마찬가지로 그 자체로서 청구인들의 기본권을 직접 침해하는 경우라고 하기보다는 구체적인 집행행위인 보험급여지급처분을 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에 해당된다고 할 것이다.
결국 이 사건 시행령조항은 하위규범의 시행을 예정하고 있을 뿐 아니라, 이 사건 법률조항 및 이 사건 고시와 함께 보험급여지급처분의 근거로서 보험급여지급처분을 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되는 것일 뿐 그 자체의 효력으로써 청구인들의 기본권에 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 이 사건 시행령조항의 직접성은 부인된다고 할 것이다.
마. 이 사건 고시의 경우
이 사건 헌법소원의 청구인들이 이 사건 고시로 말미암아 직접 기본권을 침해받았다고 할 수 있을 것인지에 관하여 보기로 한다.
(1) 이 사건 법률조항은 산재법상 보호급여지급처분의 기준이 되는 평균임금을 정함에 있어 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다고 정하고 있으며, 이 사건 법률조항과 이 사건 시행령조항의 위임에 따른 이 사건 고시는 최고보상기준금액을 일정한 액수로 정하고 있다.
(2) 이 사건 고시의 내용은 살펴본 바와 같이 적어도 그 규율내용인 최고보상기준 액수에 관한 한 일의적이고 명백한 것으로서 집행기관의 심사와 재량의 여지가 없는 것이라고 할 것이다. 그러나 산재법이 예정하고 있는 보험급여지급처분은 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비 등 다양한 종류가 있는바(산재법 제38조 제1항), 지급의 요건 및 지급되는 각 보험급여액수를 정하는 기준 및 지급하는 방법 등도 산재법 제40조(요양급여), 제41조(휴업급여), 제42조(장해급여), 제42조의 3(간병급여), 제43조(유족급여), 제44조(상병보상연금), 제45조(장의비)에서 각각 달리 규정하고 있다. 그리고 이 사건 고시에서 정하고 있는 최고보상기준금액은 산재법에서 정하고 있는 위 각 보험급여의 액수를 산정하기 위한 다양한 기준의 한 요소로 작용한다. 즉, 위 최고보상기준금액은 산재법상의 각각 다른 여러 가지 보험급여지급처분의 보험급여액수를 산정하기 위한 각기 다른 기준 가운데에서 하나의 산정요소로 작용할 뿐이다. 또한 산재법은 공단의 각 보험급여지급결정에 대하여 독립적인 처분으로서의 성질을 인정하여 그에 대한 심사청구 및 재심사청구, 행정소송 등 소송상·소송외의 다양한 구제수단을 마련하고 있다.
(3) 그렇다면 이 사건 고시는 이 사건 법률조항을 근거로 한 구체적인 집행행위인 특정의 보험급여지급처분이 있는 경우 그 처분을 매개로 하여 비로소 기본권에 영향을 미치게 된다고 할 것이고, 따라서 이 사건 고시의 경우에도 이 사건 법률조항 내지 시행령조항에 대한 것과 마찬가지로 일반쟁송의 방법으로 집행행위인 보험급여지급처분으로 인한 기본권침해에 대한 구제절차를 밟는 것이 요청된다고 할 것이다. 결국 이 사건 고시에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건이 결여되어 부적법하다.
4. 결 론
따라서 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 윤영철(재판장), 김영일(주심), 권성, 김경일, 송인준, 주선회, 전효숙, 이상경