1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 한국고속철도건설공단 소속 직원들로서 위 공단 노동조합원들이다. 한국고속철도건설공단(이하 '공단'이라 한다)은 2000. 8. 10. 위 공단 노동조합과 위 공단 직원들의 승진에 관하여 "5급으로 3년, 6급으로 2년 간 근속하고도 승진을 하지 못한 조합원은 각각의 근속기간을 충족하는 달의 다음 달 초일에 자동승진한다. 단, 시행시기는 2000. 10. 1.로 한다."로 한다는 내용의 단체협약(이하 '이 사건 단체협약'이라 한다)을 체결하였다. 그러나 공단은 개정된 인사규정에 대하여 주무장관인 건설교통부장관의 승인을 얻지 못하였다는 이유로 위 단체협약을 이행하지 아니하였다.
(2) 이에 청구인들은 서울지방법원에 위 공단을 상대로 위 단체협약의 내용에 따라 5급에서 4급으로 승진한 것을 전제로 한 임금청구소송을 제기하여 승소하였으나(2001가단130541), 항소심에서는 구 한국고속철도건설공단법 제31조의 규정상 공단의 인사와 보수에 관하여 건설교통부장관의 승인을 받아야 하는데, 이 사건 단체협약에 기하여 개정된 인사규정은 승인을 얻지 못하여 그 효력이 발생하지 않았다는 이유로 청구인들의 청구를 기각하였다(서울지방법원 2002나4664). 청구인들은 상고하여 그 소송계속 중 구 한국고속철도건설공단법 제24조, 제26조, 제31조, 제32조에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 대법원이 2003. 4. 11. 본안을 기각함과 동시에 위 제청신청을 기각하자 같은 해 5. 2. 위 법률조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 한국고속철도건설공단법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되어 2003. 7. 29. 법률 제6956호로 폐지되기 전의 것, 이하 '구 공단법'이라 한다) 제31조(이하 '이 사건 법률조항'이라 한다)의 위헌여부이며(청구인은 법률 제24조, 제26조, 제32조도 심판의 대상으로 삼고 있으나, 당해소송에 적용된 것은 공단의 인사와 보수에 관하여 건설교통부장관의 승인을 얻도록 하고 있는 제31조이므로, 제31조를 제외한 나머지 조항들은 관련조항으로 본다), 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
제31조(공단의 회계규정 등) 공단은 그 조직·회계·인사 및 보수 등에 관한 사항을 정하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.
〔관련조항〕
제24조(자금의 차입 등) ① 공단은 제7조의 규정에 의한 사업의 수행을 위하여 필요한 경우에는 건설교통부장관의 승인을 얻어 자금을 차입(외국으로부터의 자금의 차입 및 물자의 도입을 포함한다. 이하 같다.)할 수 있다.
② 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의한 자금의 차입을 승인하고자 하는 경우에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다.
제26조(사업계획 등의 승인) 공단은 대통령령이 정하는 바에 따라 매 사업연도의 사업계획 및 예산안을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.
제32조(지도·감독) ① 건설교통부장관은 공단을 지도·감독하며, 필요하다고 인정하는 경우에는 그 업무·회계 및 재산에 관한 사항을 보고하게 하거나 소속공무원으로 하여금 공단의 장부·서류·시설 기타 물건을 검사하게 할 수 있다.
② 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의한 보고 또는 검사의 결과 위법 또는 부당한 사실이 있음을 발견한 때에는 공단에 대하여 그 시정을 명할 수 있다.
③ 제1항의 규정에 의하여 검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
이 사건 법률조항은 공단의 조직, 회계, 인사 및 보수 등에 관한 사항을 정하거나 이를 변경함에 대하여 건설교통부장관의 승인을 얻도록 규정하고 있다. 그러나 위 법률조항 중 "건설교통부장관의 승인" 부분을 노동조합과 공단 사이의 단체협약에 적용하여 건설교통부장관의 승인 없이는 단체협약이 무효라고 해석하는 것은 이 사건 공단 노동조합처럼 특수법인에 근무하고 있는 근로자들을 조직 대상으로 하고 있는 노동조합은 항상 주무관청의 단체협약에 대한 승인 여부에 따라 노사 쌍방간에 합의된 단체협약의 효력이 좌우되는 결과가 된다. 그러나 이는 헌법 제33조 제1항에서 보장하고 있는 단체교섭권을 본질적으로 침해하는 것이며, 단체협약체결권에 있어 사기업체 노동조합에 비하여 공단 노동조합을 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서 평등권을 침해하여 위헌이다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
한국고속철도건설공단의 성격과 설립목적, 자금의 조달, 임원의 임명권자, 공단직원의 신분 등에 관한 구 공단법의 규정들을 종합적으로 고려하면, 법 제24조, 제26조, 제31조, 제32조의 규정들은 자금의 차입이나 사업계획의 수립, 공단의 조직, 회계, 인사 및 보수 등에 관한 사항을 정하거나 이를 변경함에 대하여 건설교통부장관의 승인을 얻게 함으로써 위 공단 이사장의 권한 행사 및 공단 운영에 대한 적절한 규제를 통하여 공단의 설립목적에 부합하는 공익을 도모하도록 하기 위한 조항들일 뿐 위 공단 근로자들의 노동3권을 특별히 제한하기 위한 규정들이 아니라 할 것이고, 건설교통부장관의 불승인처분에 대한 쟁송의 수단이 봉쇄되어 있지 않은 점을 함께 참작할 때, 위 조항들은 헌법에 의하여 보장된 국민의 평등권과 근로자의 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 침해한 위헌 규정이라고 할 수 없다.
다. 한국고속철도건설공단이사장의 의견
이 사건 공단은 이윤추구를 목적으로 하는 사기업이 아니라 우리나라의 철도 교통망의 확충을 위한 고속철도를 효율적으로 건설함으로써 국민의 교통편의를 증진하기 위하여 설립된 법인으로서, 공단의 성격, 설립목적, 자금의 조달, 임원의 임명권자 및 조직과 운영에 있어서 국가의 관여와 감독을 고려할 때, 공단의 회계, 인사 및 보수 등에 관한 정함이나 그 변경에는 공단법 제31조가 정하고 있듯이 건설교통부장관의 승인이 반드시 필요하다.
따라서 공단의 회계, 인사 및 보수 등에 관한 규정에 대하여 건설교통부장관이 승인하지 않는 경우에는 당해 내부규정은 효력이 발생하지 않도록 해야 하며, 이는 당해 내부규정이 공단 노동조합과 체결한 단체협약에 의하여 변경된 경우에도 마찬가지이다. 이러한 점에서 공단 근로자의 단체교섭권이 제한되는 결과가 되더라도 이는 공공복리를 위한 것으로 헌법 제37조 제2항에 의한 정당한 기본권 제한이며, 또한 인사 및 보수 등을 제외한 나머지 사항에 대해서는 단체협약에 따라 내부규정이 유효하게 변경될 수 있고, 인사 및 보수에 관한 규정을 건설교통부장관이 승인하지 않는 경우에도 장관의 불승인 처분에 대하여 행정소송으로 다툴 수 있으므로, 노동3권을 본질적으로 침해하는 것으로 볼 수 없다.
라. 건설교통부장관의 의견
한국고속철도건설공단이사장의 의견과 대체로 같다.
3. 판단
가. 쟁점
이 사건 법률조항은 공단이 그 조직·회계·인사 및 보수 등에 관한 사항을 정하거나 이를 변경하는 경우에는 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있다. 이와 같은 규정은 공단이 이윤추구를 목적으로 하는 사기업이 아니라 우리나라의 고속철도를 건설한다는 정부의 사회적·경제적 목표를 달성하기 위하여 설립된 공법인이므로(구 공단법 제1조), 국가가 공단 이사장의 권한행사 및 공단 운영을 통제하기 위하여 마련한 것으로서 단순한 내부절차규정이 아닌 효력규정으로 판단된다.
그러므로 이 사건 법률조항에 따라 공단이 건설교통부장관의 승인을 얻지 않은 채 보수나 인사 등에 관한 사항을 변경하는 경우에는 그 효력이 없으며, 이러한 법리는 공단이 노동조합과의 사이에 체결한 단체협약에 근거하여 보수나 인사 등에 관한 사항을 변경하는 경우에도 마찬가지이다(대법원 2002. 4. 11. 선고 2002다69563 판결, 당해 사건의 판결임). 그러나 공단 이사장과 노동조합간의 단체협약에 근거하여 보수나 인사 등에 관한 사항을 변경하는 경우에도 건설교통부장관의 승인이 필요하다고 해석하는 경우, 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약의 이행 여부가 노사관계에 있어서는 제3자적 지위에 있는 건설교통부장관의 승인에 의하여 최종적으로 결정되어 단체협약의 효력이 제한되는 효과가 발생한다.
따라서 이 사건에서의 쟁점은 이 사건 법률조항의 '조직·회계·인사 및 보수 등에 관한 사항'에 공단 이사장과 노동조합간의 단체협약에 의하여 결정된 사항까지 포함시켜 해석함으로써 건설교통부장관의 승인 여부에 따라 단체협약의 효력이 제한되는 것이 공단 근로자들의 근로3권, 그 중에서도 단체교섭권을 부당하게 침해하는지 여부이다.
나. 헌법상 근로3권의 보장과 단체교섭권의 의의
헌법 제33조 제1항은 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하여, 근로자가 근로조건의 향상을 위하여 단결하고, 사용자와 집단적으로 교섭하며 나아가 그 교섭이 원만하게 이루어지지 아니할 경우에 단체행동을 할 수 있는 권리를 헌법상 부여하고 있다.
헌법 제33조 제1항이 보장하는 근로3권은 근로자가 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 복지증진 기타 사회적·경제적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 단체를 자유롭게 결성하고, 이를 바탕으로 사용자와 근로조건에 관하여 자유롭게 교섭하며, 때로는 자신의 요구를 관철하기 위하여 단체행동을 할 수 있는 자유를 보장하는 자유권적 성격과 사회·경제적으로 열등한 지위에 있는 근로자로 하여금 근로자단체의 힘을 배경으로 그 지위를 보완·강화함으로써 근로자가 사용자와 실질적으로 대등한 지위에서 교섭할 수 있도록 해주는 기능을 부여하는 사회권적 성격도 함께 지닌 기본권이다.
헌법 제33조 제1항이 근로자에게 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 기본권으로 보장하는 뜻은 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위한 것이다. 비록 헌법이 위 조항에서 '단체협약체결권'을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 '단체교섭권'에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 42면 참조).
단체협약은 노동조합과 사용자 또는 사용자단체가 노동조건 기타 노사관계의 제반사항에 관하여 합의에 의하여 서면으로 체결하는 협정으로서(노동조합및노동관계조정법 제31조 제1항 참조), 개별적 노사관계 및 집단적 노사관계에 관한 기준을 설정함으로써 일정기간 노사관계를 안정시키는 기능을 한다(헌재 1998. 3. 26. 96헌가20, 판례집 10-1, 213, 218 참조).
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 이 사건 공단의 특성 및 공단 근로자의 단체교섭권의 제한
(가) 이 사건 공단의 특성
1) 공단의 성격 및 설립 목적
공단은 우리나라의 고속철도 교통망의 확충이라고 하는 정부의 사회적·경제적 목표를 달성하기 위하여 설립된 공법인으로서 국가를 대행하여 고도의 공익적 사업을 수행하며, 특별법(구 공단법)에 의하여 설립되고 자본금이 없는 이른바 '무자본 특수법인'이다.
2) 자금의 조달
공단의 운영 및 사업에 소요되는 자금은 국민의 세금으로 마련된 정부의 출연으로 조달되는바(제19조), 구체적으로 건설비의 45%는 국고에서 지원하고, 나머지 55%는 자체 차입하며, 인건비 및 기관운영비는 전액 국고에서 국회의결을 거쳐 지원된다. 공단이 사업수행을 위하여 자금을 차입함에는 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하는데(제24조), 경부고속철도건설사업은 총 18조 4,358억 원이 투자되는 대형 국책사업으로서 8조 2,961억 원은 국고로 지원하고, 10조 1,397억 원은 공단이 차입금으로 조달하였다. 그런데 공단이 자금을 차입하는 경우 건설교통부장관이 사업목적에의 부합여부, 이자율 등을 면밀히 검토하여 관계부처와의 협의를 거쳐 승인하게 되며 공단의 차입금은 궁극적으로 국가채무로 귀결된다.
한편, 고속철도 건설이 완성된 후 공단의 자산과 부채를 철도청(현 한국철도시설공단)이 포괄 승계하게 되며(제18조), 정부는 공단의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공단에 국유재산을 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있다(제16조).
3) 임원의 임명권자
공단의 임원 중 이사장은 대통령이, 감사는 건설교통부장관이 각 임면하며, 부이사장 및 이사는 건설교통부장관의 승인을 얻어 이사장이 임면한다(제8조). 공단의 임원 및 직원은 형법상 뇌물죄 등의 적용에 있어서 공무원으로 간주되고 있다(제36조).
4) 조직, 운영에 있어 국가의 관여와 감독
공단은 사업계획 및 예산·결산, 자금 차입 등 공단의 관리 및 운영 전반에 관하여 국가의 엄격한 관리·감독을 받는다. 즉, 매 사업연도의 사업계획 및 예산안은 대통령령이 정하는 바에 따라 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하며(제26조), 매 사업연도의 세입, 세출결산서를 작성하여 다음 사업연도 2월 말일까지 건설교통부장관에게 제출하여야 한다(제27조). 또한 공단의 조직, 회계, 인사 및 보수 등에 관한 사항을 정함에 있어 건설교통부장관의 승인을 받아야 한다(이 사건 법률조항).
그 밖에 공단 임원의 임면·각종 승인 제도만으로 통제하기 어려운 부문에 대한 세부적 감사기능을 위하여 건설교통부장관은 공단의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 보고하게 하거나 검사할 수 있고, 보고 또는 검사의 결과 위법 또는 부당한 사실이 있을 때에는 그 시정을 명할 수 있다(제32조).
이상의 특성을 종합해 볼 때 공단의 근로자들은 정부조직에 종사하면서 공무원 관련법규의 적용을 받는 공무원은 아니나, 이 사건 공단이 고도의 공익적 비영리 사업을 수행하며 정부의 출연금으로 운영되는 정부출연기관으로서 업무나 예산에 대한 정부의 감독과 통제가 보다 엄격한 점에서, 공공성과 기업성을 겸유하는 공기업(정부투자기관 내지 출자기관) 근로자와 공무원의 중간 영역에 위치한다고 볼 것이다.
(나) 공단 근로자의 단체교섭권의 제한
우리 헌법 제33조 제2항에서 공무원은 법률이 정하는 자에게만 근로3권이 보장된다고 규정한다. 이에 따라 공무원의 단체교섭권은 법률이 정하는 경우에만 인정되며, 개별 법률에서 이를 제한적으로 인정하고 있다. 예를 들어 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 제7조 제1항은 "……단체협약의 내용 중 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다."고 정하고 있다.
그러나 이 사건 공단 근로자의 경우 공무원이 아니므로 헌법상 이들의 단체교섭권을 제한하는 규정이 없으며, 원칙적으로 민간부문의 노동관계와 마찬가지로 노동조합및노동관계조정법의 적용을 받는다.
하지만 현실적으로는 정부투자기관의 경우 정부투자기관관리기본법의 규정에 의한 예산의 통제로 인하여 노동조합과 기관장간의 임금협상이 제한되며, 이 사건 공단과 같은 정부출연·위탁기관인 국민건강보험공단, 산업재해보상보험공단, 국립공원관리공단, 장애인고용촉진공단, 한국국제교류재단, 한국산업안전공단, 한국컨테이너부두공단 등은 모두 법률에서 이 사건 법률조항과 같이 공단의 인사와 보수에 관한 규정은 주무장관의 승인을 받아야 함을 규정하고 있다(별지 참조). 이에 따라 단체협약이 성립하더라도 주무장관의 승인 여부에 따라, 그리고 기타 특별법의 존재나 예산상의 제약 등으로 인해 근로조건을 개선하는 내용의 단체협약의 효력을 발휘할 수 없게 되는 경우가 생긴다.
(2) 이 사건 법률조항이 단체교섭권을 침해하는지 여부
(가) 심사기준
헌법 제33조 제1항이 보장하는 단체교섭권은 어떠한 제약도 허용되지 아니하는 절대적인 권리가 아니라 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하며, 그 제한은 노동기본권의 보장과 공익상의 필요를 구체적인 경우마다 비교형량하여 양자가 서로 적절한 균형을 유지하는 선에서 결정된다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46 참조). 이 사건 법률조항이 이와 같은 심사 기준 아래에서 헌법에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(나) 목적의 정당성
앞에서 본 바와 같이 공단은 이윤추구를 목적으로 하는 사기업이 아니라 우리나라 철도 교통망의 확충을 위한 고속철도를 효율적으로 건설함으로써 국민의 교통편의를 증진하고, 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 설립된 법인으로서(법 제1조, 제3조), 공단은 자체수입이 없어 인건비 및 기관운영비를 전액 국고에서 지원 받으며, 국고지원은 국회의결을 거쳐 결정된다. 그러므로 이 사건 법률조항은 공단 이사장의 권한 행사 및 공단 운영에 대한 적절한 규제를 통하여 국가사업을 대행하는 공법인의 원활한 사업추진을 도모하고, 국민의 세금인 정부출연금과 연계되는 인사·예산·보수 등에서 방만한 운영이 발생하지 않도록 공단에 대한 건설교통부장관의 지도·감독 권한을 확보하기 위한 것으로서 그 목적은 정당하다.
(다) 수단의 적정성
건설교통부장관의 승인 없이 공단의 회계, 인사 및 보수 등에 관한 사항을 변경할 수 있다고 하는 경우, 국가예산이 확보되지 않은 경우에는 내부규정을 변경하더라도 사실상 이행할 수 없으므로, 공법인으로서의 성격이 훼손되는 한편 국가의 세금으로 운영하는 기관인 공단에 대한 정부의 감독권이 유명무실하게 된다. 그러므로 공단이 회계, 인사 및 보수에 관한 사항을 정하거나 변경함에 있어 공단의 공익성에 반하거나 예산 미확보 등 집행의 어려움을 이유로 건설교통부장관이 승인하지 않은 경우에 당해 내부규정의 효력이 발생하지 않도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단이다.
(라) 최소침해성 및 법익균형성
1) 공단 노동조합이 단체교섭권을 행사하여 인사 및 보수 등에 관한 단체협약을 체결하고 이에 근거하여 공단의 인사 및 보수 등의 사항을 변경하는 경우에도 건설교통부장관이 이를 승인하지 아니하면 효력이 없으므로, 노동조합으로서는 최종적인 결정권이 없는, 즉 대표권이 제약되는 협상주체인 공단 이사장과 협상할 수밖에 없게 되어 단체협약체결권이 제한된다.
그러므로 공단 노동조합의 단체교섭권을 덜 제한하는 방법으로서, 공단 이사장과 주무관청의 사전 협의를 전제로 하여 보수와 인사에 관한 사항이라도 단체협약에 의한 것이면 별도의 승인 없이 이를 인정하는 방법도 생각할 수 있다. 그러나 노사간의 협상이 협상 테이블에 앉아 끊임없이 서로의 제안을 교환하며 투쟁과 조정의 과정을 거쳐 공동의 의사결정을 행하는 것임을 생각할 때 협상의제에 대한 사전의 기준을 마련하기란 현실적으로 어렵다. 또한 주무관청이 단체협약에 앞서 보수, 인사에 관한 상한 기준을 마련하여 공단이 이에 구속된다면 이는 결국 정부가 공단에 대하여 임금가이드라인을 제시하는 것이 되므로 역시 단체교섭권을 제한하는 것이 되어 덜 제한적인 수단이라고 볼 수 없다.
2) 헌법이 근로3권을 보장하는 취지는 원칙적으로 개인과 기업의 경제상의 창의와 자유를 존중함을 기본으로 하는 시장경제의 원리를 경제의 기본질서로 채택하면서, 노동관계 당사자인 사용자와 근로자가 상반된 이해관계로 말미암은 계급적 대립, 적대의 관계로 나아가지 않고……분쟁을 평화적으로 해결하게 함으로써, 궁극적으로 근로자의 이익과 지위의 향상을 도모함에 있다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등 반대의견, 판례집 8-2, 729, 770).
그러나 공단의 경우 국민의 세금으로 운영되며 정부의 출연금 및 국가채무로 귀결되는 차입금에 의하여 국가사업을 대행하는 것이므로 시장경제의 원리가 지배한다고 볼 수 없다. 즉, 공단의 경우 사기업에서와 같은 사용자와 근로자의 상반된 이해관계가 존재하지 않는다. 공단의 이사장은 정부에서 임명되어 공단에 대하여 주인의식을 가지기 어려우며, 사기업의 사장 혹은 회장이 영속적인 지위에서 계속적인 노사관계에 임하는 것에 비하여 언제나 교체가능성이 있다. 또한 사기업에서 임금의 인상과 같은 비용의 증가는 사용자의 손실로 귀결되어 영업수익의 증대로 이를 보전하지 않으면 극단적으로 기업의 파산까지 초래될 수 있는 반면, 공단에서는 운영비용이 증가되어도 사업의 완성시까지 정부의 출연금으로 이를 보전하므로 파산이란 있을 수 없다.
이와 같이 공단의 단체협약 중 보수, 인사에 관한 사항은 단체협약 당사자 사이의 단순한 단체협약이라는 의미를 넘어 국고 부담의 증가를 초래함으로써 결과적으로 공단의 사업계획과 예산의 변경을 수반할 수밖에 없는데, 만약 공단 이사장이 아무런 통제를 받지 않고 임금이나 퇴직금을 인상하는 내용의 단체협약을 체결하고 이것이 그대로 이행된다면 사업계획 및 예산의 통제를 위한 법 제26조, 제27조 규정의 의미가 반감되고 국가는 정부출연금의 사용에 관한 감독·규제가 불가능해진다. 또한 이미 편성된 예산의 범위를 벗어나는 단체협약으로 인하여 운영비가 증가하여 사업비를 삭감하게 되면 이는 극단적으로 공익사업의 부실로 이어질 수 있어 또 다른 공익이 침해되는 결과가 될 수 있다. 그러므로 보수, 인사에 관한 사항을 단체협약으로 정하거나 이를 변경하는 경우에도 건설교통부장관의 승인을 얻도록 하는 것은 불가피한 제한이라고 할 것이다.
3) 공단 노조는 공단 이사장과의 단체협약 체결에 있어서 단체협약의 내용 중 보수, 인사에 관한 사항에 대해서는 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 하거나 불승인의 경우 보충협약을 할 수 있도록 함으로써 보수, 인사에 관한 단체협약의 내용이 제한되는 효과를 극복할 수 있다.
이 사건 단체협약 부칙 제4조 제1항에는 "사회적, 경제적 여건의 변화 또는 협약에 누락되었거나 법률의 개정 등으로 인하여 수정되어야 할 사항에 대하여는 본 협약의 유효기간 중이라도 보충협약을 체결할 수 있다."고 규정되어 있고, 같은 조 제2항에는 "보충협약은 본 협약과 동일한 효력을 가지며, 노사 쌍방 중 어느 일방이 보충협약을 위한 교섭을 요구하면 다른 일방은 14일 이내에 이에 응하여야 한다."고 규정되어 있다. 그러므로 공단 노조로서는 이 사건 단체협약 중 자동승진 조항에 대하여 건설교통부장관의 승인을 얻지 못하였을 때, 위 부칙에 의하여 공단 이사장에 대하여 보충협약 체결을 위한 단체교섭을 요구할 수 있었다.
4) 마지막으로 이 사건 법률조항으로 인하여 인사 및 보수에 관한 단체교섭권이 제한된다고 하더라도 보수 인사에 관한 사항에 관하여 주무장관의 승인을 받으면 효력이 있으며, 인사 및 보수 등에 관한 규정을 건설교통부장관이 승인하지 않는 경우에도 장관의 불승인 처분에 대하여 행정소송으로 다툴 수 있으므로, 건설교통부장관의 자의적인 불승인에 대하여 이를 시정할 방법이 있다. 또한 인사 및 보수 등을 제외한 나머지 사항에 대하여는 건설교통부장관의 승인 없이도 단체협약에 따라 내부규정이 유효하게 변경될 수 있어 단체교섭권이 유명무실하게 되었다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 단체교섭권의 본질적 내용이 침해되었다고 볼 수 없다.
(3) 평등권 침해 여부
청구인들은 이 사건 법률조항의 해석으로 말미암아 단체교섭권이 간접적으로 제한됨으로써 공단의 노동조합이 다른 사기업의 노동조합에 비하여 차별을 받고 있다고 주장한다.
그러나 앞에서 본 바와 같이 공단은 이윤추구를 목적으로 하는 것이 아니라 공공의 목적을 가진 공법인으로서의 특수성을 가지며, 공단의 자금은 정부의 출연에 의하여 조달되고, 인사 및 보수 등에 관한 사항은 정부정책 및 예산운용과 직접적으로 관련되어 있다. 그러므로 공단은 사기업과는 본질적으로 다른 것으로서 이를 다르게 취급하였다고 하여 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
한편, 이 사건 공단이 사기업과 본질적으로 다르지 않다고 하더라도, 헌법 제11조의 평등의 원칙에 있어서 평등이라 함은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없이 차별을 하여서는 안 된다는 상대적 평등을 의미하는바(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43, 판례집 6-1, 72, 75), 공단 소속 근로자들이 회계, 인사, 보수 등에 관한 단체협약 사항에 대하여 건설교통부장관의 승인을 받아야 하는 것은, 앞에서 본 공단의 특수한 성격에 비추어 이와 같은 차별을 합리화할 정당한 목적과 합리적 근거가 있다고 할 것이다.
그러므로 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들을 비롯한 공단의 근로자들이 평등권을 침해받고 있다고 볼 수 없다.
(4) 소결
그렇다면 이 사건 법률조항으로 인하여 간접적으로 단체협약의 효력이 제약됨으로써 단체교섭권이 제한되나, 이 사건 공단의 성격 및 설립목적의 공공성, 업무 및 예산에 대한 정부의 관여와 감독의 필요성에 비추어 그 제한의 목적이 정당하고, 수단이 적정하며, 단체교섭권에 대한 제한의 정도가 공단의 공익성에 비추어 타당한 범위 내로서 본질적인 내용의 침해로 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항이 단체교섭권을 침해하거나 다른 사기업에 비하여 공단 근로자들을 차별함으로써 헌법을 위반하였다고 볼 수 없다.
4. 결론
이상과 같은 이유에서 이 사건 법률 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 김영일, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 아래와 같은 반대의견을 제외한 나머지 관여재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 김영일, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 아니한다는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.
가. 이 사건 법률조항과 단체교섭권의 제한
(1) 근로자는 단결하여 그 대표자를 통하여 근로조건 기타 대우와 노사관계상의 룰에 관하여 사용자 또는 사용자단체와 집단적으로 교섭할 수 있는데, 이러한 근로자의 권리를 단체교섭권이라 한다. 다수의견이 설시하고 있는 바와 같이, 헌법 제33조 제1항이 근로자에게 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 기본권으로 보장하는 취지는 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위함이다.
이러한 근로3권을 실현함에 있어서는 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지하기 위한 국가의 적극적인 활동이 필요하다. 즉, 국가는 근로자단체의 조직, 단체교섭, 단체협약, 노동쟁의 등에 관한 노동조합관련법의 제정을 통하여 노사간의 세력균형이 이루어지고 근로자의 근로3권이 실질적으로 기능할 수 있도록 하기 위하여 필요한 법적 제도와 법규범을 마련하여야 할 의무가 있는 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 43-45 참조).
구체적으로 단체협약과 관련하여 국가는 근로자의 보호와 노사관계의 안정이라는 노동정책상의 이유에서 단체협약에 대하여는 특별한 법적 효력을 부여하고 있는바, 그것이 바로 단체협약의 규범적 효력이다. 즉, 단체협약 중 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 하며, 무효로 된 부분 또는 근로계약에 규정되지 아니한 사항은 단체협약에 정한 기준에 의하게 된다(노동조합및노동관계조정법 제33조 제1항, 제2항 참조).
(2) 이 사건 법률조항은 공단의 인사, 보수 등에 관한 사항은 건설교통부장관의 승인을 얻도록 하고 있는데, 법원은 이 조항을 근거로 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사 및 보수에 관한 사항도 건설교통부장관의 승인을 얻어야만 종국적으로 효력을 갖는 것으로 해석하여 노동조합의 단체교섭권에 제한을 가하고 있다.
살피건대, 다수의견이 지적하는 바와 같이, 고도의 공익성을 띤 고속철도 교통망의 확충사업을 행하는 공단의 운영에 적절한 규제를 통하여 고속철도건설사업의 원활한 추진과 재정안정을 도모하려는 이 사건 법률조항의 목적은 정당하고, 인사 및 보수 등에 관한 공단의 단체협약에 관하여 주무장관의 승인을 요하도록 하는 것이 그와 같은 목적을 달성하는 데에 효과는 있다고 볼 수 있다. 그러나 우리 헌법이 제33조 제2항, 제3항에서 공무원인 근로자 및 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 근로3권과 관련하여 특별한 규정을 두고 있는 취지에 비추어 볼 때, 이들을 제외한 근로자의 근로3권의 제한은 그 제한이 헌법적으로 정당화되려면 보다 엄격한 요건을 충족시켜야 한다고 보아야 할 것인바(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 773-774 참조), 노사간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 인사 및 보수 등에 관한 단체협약 조항의 효력 유무를 전적으로 건설교통부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 다음에서 보는 바와 같이 과잉금지원칙에 위배하여 단체교섭권을 과도하게 제한하는 것으로 헌법에 위반된다고 볼 것이다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌성
(1) 먼저, 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사, 보수 등에 관한 규정을 노사관계의 제3자인 정부의 승인을 얻어야 효력을 발생하도록 하는 것은 그 자체로 단체교섭권을 형해화시킨 것으로 헌법상 단체교섭권에 대한 본질적 침해에 가까운 매우 중대한 침해라는 점을 지적하지 않을 수 없다.
다수의견도 설시하고 있는 바와 같이, 헌법이 제33조에서 '단체협약체결권'을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 '단체교섭권'에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 42면). 단체협약을 전제하지 않은 단체교섭은 아무 의의가 없으며, 단체교섭권은 단체협약체결권과 분리하여 독립적으로 존재할 수 없기 때문이다.
이렇듯 단체교섭권의 본질은 사용자와 근로자의 공동결정인 단체협약의 체결 및 그 이행을 통한 '근로조건'의 향상이라 할 것이고, 근로자의 인사, 보수 등에 관한 단체협약체결은 단체교섭권의 중핵적인 부분에 해당한다고 볼 것인데, 헌법상 근로3권의 실질적 실현을 위하여 마련된 노동조합및노동관계조정법이 단체협약 중 '근로조건' 기타 근로자의 대우에 관한 규정에 대하여 규범적 효력을 인정하고 있음에도 불구하고, 노사간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 인사 및 보수 등에 관한 단체협약 조항의 효력 유무를 노사관계에 있어서 제3자인 건설교통부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 단체교섭권 내지 단체협약체결권을 형해화시킨 것으로 헌법상 단체교섭권을 중대하게 침해한 것이라 하지 않을 수 없다.
사실, 소위 공공부문 중 비공무원 부문에 종사하는 근로자들에 대하여는 공무원, 방위산업체 등과는 달리 현행 헌법상 근로3권을 개별적으로 제한하는 규정이 없으므로 헌법 제37조 제2항에 의하여 이들의 근로3권을 제한할 때에는 무엇보다 이들의 근로3권을 제한하겠다는 입법자의 의사가 법문상 명백히 드러나야 할 것인데, 이 사건 법률조항은 법문상 그와 같은 입법자의 의사가 명확히 나타나 있다고 보기 힘들다. 즉, 양당사자간의 합의를 요하는 단체협약을 사용자가 일방적으로 정하는 공단의 내부 규정과 동일하게 취급하는 것 자체가 노동관계법의 해석상 불합리한 측면이 있다. 공단 근로자의 단체교섭권을 제한하겠다는 입법자의 의사가 명백하지 않은 상태에서 위와 같은 해석을 통하여 공단 근로자의 기본권에 대하여 중대한 제한을 가하는 것은 결과적으로 입법권자의 입법권을 침해하는 것이 될 수도 있다(헌재 1989. 7. 14. 88헌가5등, 판례집 1, 69, 86-87 ; 2002. 11. 28. 98헌바101등, 판례집 14-2, 609, 619 참조). 결국 이 사건 법률조항은 공단의 조직, 회계, 인사 및 보수에 관한 사항에 대하여는 정부의 통제를 받아야 한다는 것으로 공단과 정부의 관계를 규정한 것이지, 근로자와의 관계에까지 확장시켜 적용될 수 있는 성질의 조항이 아니라고 봄이 상당하다[참고로 당해사건의 1심은 이와 같은 입장에서 "주무장관의 승인여부가 노사간에 유효하게 체결된 단체협약의 효력에 어떠한 영향을 미친다고 볼 수 없다."고 판단하였다(서울지방법원 2001. 12. 18. 선고 2001가단130541 판결)].
(2) 무엇보다 공단의 특수성을 감안하여 국가의 입장에서 공단의 인사, 보수 등에 관한 사항에 대하여 이를 감독, 규제할 필요가 있다하더라도, 이는 사실상 공단 임원에 대한 인사권 및 공단에 대한 관리·감독권 등을 통하여 이루어질 수 있는 것이다. 앞에서 상세히 살펴본 바와 같이, 공단의 이사장은 건설교통부장관의 제청으로 대통령이 임면하며, 공단은 예산·결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여 국가의 엄격한 관리·감독을 받고 있다(한국고속철도건설공단법 제8조, 제26조, 제27조, 제31조, 제32조 참조). 이러한 인사권, 관리·감독권의 행사를 통하여 국가는 고속철도건설사업의 원활한 운영과 공단의 재정안정을 충분히 도모할 수 있는 것이다. 그 일례로 정부는 정부출연·위탁기관 등에 대하여 보통 임금인상 가이드라인이나 예산지침 등을 통하여 임금결정을 통제하는데, 정부의 인사권, 각종 관리·감독권을 감안할 때 개별 기관에서 이러한 정부지침을 이행치 않기란 사실상 거의 불가능한 실정이라고 한다. 이와같이 막강한 규제권한을 갖는 정부에게 노사간에 자율적으로 체결된 단체협약상 주요 근로조건에 관한 조항의 효력을 무력화시킬 수 있는 권한까지 부여하는 것은 그 보호하려는 공익에 비해 근로자들의 단체교섭권을 필요 이상으로 지나치게 제한한 것이라고 할 것이다.
(3) 헌법해석은 현실과 관련을 맺고 또 현실에 뿌리를 두어야 한다는 점에서 이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단함에 있어 공단 업무의 고도의 공익성이나 재정문제 등은 결코 경시될 수 없는 중요한 요소임에 틀림없다. 그러나 근로3권에 관한 헌법규정은 노동관계법의 기본방향을 제시함과 동시에 노동현실을 규정하고 있는 규범이라는 점 역시 간과되어서는 안된다. 현실을 지나치게 강조하는 견해는 궁극적으로 실정 헌법에 반하는 현실을 정당화할 위험성을 내포하고 있음에 유의할 필요가 있다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 775 참조). 이와 관련하여 우리 헌법이 공무원 이외의 근로자에 대하여는 단체교섭권을 원칙적으로 보장하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 공단의 노사간에 발생하는 분쟁 역시 기본적으로는 현행 노사관계법이 마련하고 있는 제도로 해결하는 것이 바람직하다.
노동조합은 사용자에 대하여 근로조건 기타 노사관계 제반 사항에 대하여 단체교섭을 요구할 수 있으나, 사용자가 노동조합이 교섭을 요구한 모든 사항에 대하여 교섭의무를 지는 것이 아니며 더욱이 사용자에게 노조측의 요구를 그대로 수용할 의무라든가 단체협약을 체결할 의무까지 있는 것은 아니다. 구체적으로 공단의 법적 성격이나 공단을 규율하는 관계법령과의 정합성이라는 측면에서 공단의 교섭사항 범위에 일정한 한계가 존재할 수 있으며, 구체적인 단체교섭 및 단체협약의 체결 과정, 나아가 이와 관련된 노동쟁의의 발생과 그에 대한 조정과정에서 고도의 공익성을 띤 공단 업무의 성격, 그리고 인사 및 예산상의 특수성은 고려될 수밖에 없을 것이다. 즉, 공단의 단체교섭을 둘러싸고 발생하는 노사간의 분쟁 역시 우리 법이 마련하고 있는 행정적 내지 사법적 구제절차 즉, 노동위원회 및 법원에 의한 구제절차를 통하여 합리적으로 조정, 결정될 수 있는 것이다.
비록 노동조합의 부당한 요구에 대하여 사용자가 담합하는 경우와 같은 특수한 상황이 발생할 수도 있으나, 이러한 상황은 기본적으로 위에서 언급한 바와 같은 공단에 대한 인사권 내지 관리·감독권의 행사를 통하여 통제되어야 할 문제라 할 것이다. 국가가 이와 같은 문제까지 헌법이 보장하고 있는 단체교섭권의 제한이라는 방법을 통하여 해결하고자 한다면 이는 근로자의 단체교섭권에 비해 지나치게 공익을 중시하는 것이라 아니할 수 없다.
(4) 다수의견은 노동조합이 공단 이사장과의 단체협약을 체결함에 있어서 단체협약의 내용 중 인사, 보수 등에 관한 사항에 대해서는 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 하거나 불승인의 경우 보충협약을 할 수 있도록 함으로써 단체협약의 내용이 제한되는 효과를 극복할 수 있다고 주장하나, 사실상 이는 이 사건 법률조항의 적용으로 인해 제한된 단체교섭권의 회복에는 별다른 의미가 없는 조치이다. 왜냐하면, 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 한다는 것은 단체협약의 효력 발생을 위해서는 결국 건설교통부장관의 승인이 있어야만 한다는 점에서 종국적으로 다를 바가 없으며, 보충협약을 체결한다 할지라도 특별한 사정이 없는 한 원안보다 근로자측에 유리한 내용의 단체협약이 체결될 가능성은 극히 희박하기 때문이다.
(5) 헌법상 근로3권 보장의 취지에 비추어 간과될 수 없는 또 다른 문제점은, 노사간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 단체협약 조항의 효력 유무를 제3자의 승인 여부에 맡기는 것은 노사간의 자율적인 교섭·타협의 조정과정을 거쳐 노사분쟁을 평화적으로 해결하여 궁극적으로 산업평화를 이룩한다는 근로3권 보장의 취지에 반하는 결과를 야기한다는 것이다.
사기업의 노사관계에 있어서는 노사가 대등한 위치에서 공동의 의사결정을 하나, 공단의 경우 근로조건의 핵심인 인사 및 보수에 관한 사항에 대하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 이를 이행할 수 있게 되므로, 협상의 당사자인 공단의 이사장은 사실상 정부의 대리인에 불과하고 실질적인 권한이 없게 된다. 그렇다 하여 사용자가 아닌 주무장관을 상대로 노동조합이 단체교섭을 요구할 수도 없는 실정이므로 여기서 교섭구조의 불일치가 생기고, 당사자 측면에서 대등한 지위가 보장되지 않는다. 그리하여 노동조합이 사실상 결정권한이 없는 공단 이사장을 상대로 하여 성실하고도 진지하게 교섭에 임하리라는 것을 기대하기는 어렵게 되고, 이로 말미암아 근로3권의 헌법적 목적을 실현하기 위한 절차로서의 단체협약제도의 기능은 크게 저해되어 오히려 산업평화가 위협받을 수 있는 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46-47 참조).
다. 결론
따라서 이 사건 법률조항은 단체협약상의 인사, 보수 등에 관한 사항도 건설교통부장관의 승인을 얻도록 하는 범위 내에서 헌법에 위반된다.
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