1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1991. 1. 한국은행에 입사하여 근무하던 중 학업을 계속하고자 2001. 9. 휴직하였다. 청구인은 국민건강보험 직장가입자의 지위를 벗어나 별도의 직장가입자인 처의 피부양자로 등록하고자 하였으나, 국민건강보험공단으로부터 휴직하더라도 직장가입자의 지위가 유지되며 보험료를 납부하여야 한다는 통보를 받았다.
이에 청구인은 소득없는 휴직자에게 직장가입자의 지위를 강제로 유지케 하면서 휴직전월의 표준보수월액을 기준으로 보험료를 납부토록 하는 국민건강보험법 제63조 제2항은 청구인의 헌법상 보장된 기본권을 침해하는 것이라고 주장하면서 그 위헌확인을 구하기 위하여 2001. 10. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 국민건강보험법 제63조 제2항 전체에 대한 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인과 관련이 있고, 또 청구인이 실제로 다투고 있는 것은 그 중 '휴직'에 관한 부분이므로 심판의 대상을 여기에 국한함이 상당하다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상은 국민건강보험법 제63조 제2항 중 '휴직'에 관한 부분(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다")의 위헌 여부이며, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
제63조(표준보수월액) ② 휴직 기타의 사유로 보수의 전부 또는 일부가 지급되지 아니하는 가입자의 보험료는 당해 사유가 발생하기 전월의 표준보수월액을 기준으로 보험료를 산정한다.
제5조(적용대상등) ① 국내에 거주하는 국민으로서 다음 각호의 1에 해당하는 자외의 자는 이 법에 의한 건강보험(이하 "건강보험"이라 한다)의 가입자(이하 "가입자"라 한다) 또는 피부양자가 된다.(각호 생략)
② 제1항의 피부양자는 다음 각호의 1에 해당하는 자중 직장가입자에 의하여 주로 생계를 유지하는 자로서 보수 또는 소득이 없는 자를 말한다
1. 직장가입자의 배우자
2. 직장가입자의 직계존속(배우자의 직계존속을 포함한다)
3. 직장가입자의 직계비속(배우자의 직계비속을 포함한다) 및 그 배우자
4. 직장가입자의 형제·자매
제6조(가입자의 종류) ① 가입자는 직장가입자 및 지역가입자로 구분한다.
제67조(보험료의 부담) ① 직장가입자의 보험료는 직장가입자와 다음 각호의 구분에 의한 자가 각각 보험료액의 100分의 50씩 부담한다.(단서 생략)
1. 직장가입자가 근로자인 경우에는 제3조 제2호 가목에 규정된 자
2. 직장가입자가 공무원인 경우에는 그 공무원이 소속되어 있는 국가 또는 지방자치단체
② 지역가입자의 보험료는 그 가입자가 속한 세대의 지역가입자 전원이 연대하여 부담한다.
제68조(보험료의 납부의무) ① 직장가입자의 보험료는 사용자가 납부한다.
국민건강보험법시행규칙 제36조(보수가 지급되지 아니하는 경우 보험료 납부의 특례) ① 법 제63조 제2항의 규정에 의한 휴직 기타의 사유로 보수의 전부 또는 일부가 지급되지 아니하여 보험료를 납부할 수 없는 경우에는 보험료납부의무자는 그 사유 종료후 보수가 지급되는 최초의 월의 보수에서 미납된 보험료를 공제하여 납부하여야 한다. 다만, 당해 가입자가 원하는 경우에는 10등분의 범위안에서 분할납부 할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 미납된 보험료는 휴직 등의 사유가 발생한 날이 속하는 달의 전월 표준보수월액과 동 기간중의 보험료율을 적용하여 이를 산정한다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 청구인은 휴직자로서 아무런 소득이 없어 별도의 직장가입자인 배우자의 소득으로 생계를 유지하고 있는데도, 직장보험에서 탈퇴할 선택권을 부여하지 않고 강제로 직장가입자의 자격을 유지케 하고 배우자의 피부양자로 될 수 없도록 하여, 보험료의 부담을 면할 수 없게 하는 것은 평등권, 재산권, 보건에 관하여 국가의 보호를 받을 권리 등을 침해하므로 위헌이다.
(2) 이 사건 법률조항은 휴직으로 보수를 전혀 받지 못하거나 일부만 받고 있더라도 휴직 전월의 보수 전액을 기준으로 보험료를 산정토록 하고 있는데, 실제 소득액과 무관한 이러한 보험료의 산정방식은 위헌이다.
나. 보건복지부장관 및 국민건강보험공단의 의견
(1) 직장가입자의 보험료 납부에 관한 공법상의 법률관계는 사용자와 국민건강보험공단과의 사이에서만 성립할 뿐이므로, 보험료 납부에 관하여 직장가입자에 대하여는 어떠한 공권력의 행사도 개입되지 않는다. 직장가입자는 보험료의 납부의무자도 아니어서 이 사건 법률조항으로 인하여 어떠한 기본권도 직접적으로 침해되지 않는다.
(2) 사용자는 공법상의 당사자 소송을 제기하여 무급 휴직자에게 보험료 납부의무가 있는지에 관하여 다툴 수 있는바, 이러한 구제절차를 거치지 않은 채 곧바로 헌법소원을 청구한 것은 보충성의 요건을 결여한 것이다.
(3) 이 사건 법률조항을 둔 것은 사회보험으로서의 국민건강보험의 성격상 '적정부담 적정급여'라는 원칙에 따른 것으로서, 휴직 등 기타 사유로 보수가 일부 또는 전부 지급되지 아니하더라도 사용자와 근로계약관계가 종료된 경우가 아니라면 직장에 속한 근로자로서의 신분을 유지하게 되므로 건강보험의 자격을 유지하게 하여 가입자 본인은 물론 그 피부양자들에게도 보험급여를 받을 수 있도록 하는 것이다.
(4) 직장가입자인 배우자가 있는 휴직자에게 피부양자의 자격을 인정하게 되면, 그와 같은 배우자가 없어 보험료를 계속 납부하여야 하는 일반 휴직자들과 비교할 때 형평에 어긋난다.
3. 판 단
가. 적법요건에 관한 판단
이 사건 헌법소원심판은 보험료의 납부, 징수와 관련한 어떤 구체적 처분을 다투는 것이 아니라 법률조항 자체를 다투는 헌법소원인바, 법률조항은 그 자체로 공권력의 행사이어서 그 법률조항으로 자신의 기본권을 침해받을 개연성이 있는 자는 그에 대하여 헌법소원을 청구할 수 있다(헌재 1989. 7. 21. 89헌마12, 판례집 1, 128, 129-130 ; 헌재 1990. 6. 25. 89헌마220, 판례집 2, 200, 203 참조).
국민건강보험법(이하 "법"이라 한다) 제67조에 의하면 직장가입자는 보험료액의 100분의50을 부담한다. 따라서 비록 보험공단과의 관계에서 납부의무자가 아니더라도, 위 조항에 의하여 보수의 지급과 동시에 그 부담하는 보험료가 보수에서 자동으로 공제되므로(법 제68조 제3항) 직장가입자는 보험료의 실질적인 부담자이다. 그렇다면 보험료의 산정방식에 관한 이 사건 법률조항 또한 그 내용 여하에 따라 직장 가입자의 보험료 부담 정도를 결정하게 되고, 따라서 직장가입자의 법률적 지위에 영향을 미친다고 할 것이다.
또한 법률조항 자체를 다투는 행정소송은 할 수 없는 것이므로 기본권 침해의 자기 관련성과 직접성이 인정되면 곧바로 법률조항을 상대로 헌법소원을 청구할 수 있다는 것이 헌법재판소의 판례이다(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1, 판례집 1, 9, 20 ; 헌재 1990. 6. 25. 89헌마220, 판례집 2, 200, 203-204).
따라서 직접성이나 보충성요건의 흠결 주장은 모두 이유 없다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 이 사건 법률조항은 근로자, 공무원, 교직원이 휴직을 하더라도 직장가입자의 자격을 유지한다는 것을 전제로 하고 있는바, 이것은 일시적·잠정적인 휴직의 성격, 휴직자에 대한 보험급여의 계속성을 유지하기 위한 것으로서 합리적 이유가 있다 할 것이다.
(가) 근로관계를 전체적으로 조감할 때 휴직은 일시적·잠정적인 현상이다.
공무원의 경우를 예로 들자면 휴직사유에 따라 다소 차이가 있지만 휴직기간은 짧게는 3월이내, 길게는 3년 이내로 규정되어 있다(국가공무원법 제72조). 이와 같이 대체로 길어야 3년이내에서 일시적으로 근로관계를 떠났다가 휴직기간이 만료되면 당연히 복직되는 것(국가공무원법 제73조 제3항 참조)이 휴직의 본질이다. 퇴직하지 않고 휴직하였다는 것은 그 자체로 근로자 등에게 근로관계를 지속하고자 하는 의사가 있다는 것이고, 그러므로 휴직을 전후하여 근로를 제공하고 보수를 제공받는다는 근로관계의 성격은 동일하게 유지된다. 입법자는 이러한 근로관계의 계속성에 착안하여 직장가입자의 지위를 계속 유지케 하고 있는 것이다.
(나) 휴직자로 하여금 직장가입자의 지위를 계속 유지케 하는 것은 일반적으로 보험급여의 계속성을 유지하기 위한 것이다. 휴직자 본인 및 그 피부양자로 하여금 보험급여를 계속 받을 수 있도록 하기 위하여는 휴직자 본인이 직장가입자로 계속 남거나, 휴직자 본인 및 그 가족이 지역가입자로 편입되어야 하는데, 일시적 무보수를 이유로 지역가입자로 편입하였다가 다시 직장가입자로 복귀토록 하는 것은 여러 모로 번거로울 것이다. 뿐만 아니라 보험료의 절반을 사용자가 부담하던 직장가입자에서 지역가입자로 전환할 경우 휴직자 가족의 보험료 부담이 무거워질 수 있어 오히려 근로자 등에게 불리할 수 있게 된다.
(2) 이 사건 법률조항은 보수를 전혀 받지 않는 휴직자에게도 휴직전월의 표준보수월액을 기준으로 보험료를 산정토록 하는 것이어서, 이른바 '소득 기준 보험료 산정'이라는 원리와 관계된다. 그런데 소득을 기준으로 보험료를 산정한다는 것은 그 자체 헌법원리라 할 수 없고 사회보험에 관한 입법원리에 지나지 않는다 할 것이므로 예외없이 모든 경우에 일률적으로 관철하여야 하는 것은 아니고, 입법자는 합리적이라고 생각되는 경우에는 이 원리를 완화하거나 예외를 설정할 수 있을 것이다.
이 사건 법률조항에서 소득기준 산정 방식에 예외를 설정하고 있는 것은 다음과 같은 사정을 고려한 것이라 할 것인바, 여기에는 나름의 합리적 이유가 있다고 할 수 있다.
(가) 무급휴직자는 소득의 관점에서 볼 때 이중적 성격을 지니고 있다. 휴직기간 자체에 초점을 맞추면 무소득자이지만, 근로관계 전체를 보면 여전히 소득활동자로서 보험료를 부담할 능력이 있는 자라고 평가할 수 있다. 휴직자는 휴직 이전에 소득활동을 하여 왔고, 복직 이후에도 소득활동의 계속이 예정되어 있기 때문이다. 입법자는 이러한 이중적 측면 중 어느 한 측면에 주목하여 보험료를 부담시킬 수도, 일부 경감할 수도, 면제할 수도 있을 것이다. 이것은 입법정책적으로 판단하고, 결정할 수 있는 사항이라 하겠다.
본질적으로 부담능력이 없는 자에 대하여 보험료를 부담시킨다면 사회연대원칙에 입각한 사회보험 제도를 요구하는 사회국가원리에 반할 소지도 있을 것이나, 휴직자의 경우 일시적·잠정적으로 소득활동이 정지될 뿐이므로 본질적으로 부담능력이 없는 자와는 다르게 평가될 수 있다.
(나) 휴직중인 일반 근로자, 공무원, 교직원들의 보험료를 면제할 경우 보험재정에 일정한 손실을 초래하게 되고, 그 만큼 다른 가입자의 부담이 가중된다.
특히, 휴직은 해외유학, 연수 등의 사유에서 알 수 있다시피 휴직자 개인 또는 사용자의 복리 내지 이익을 증진시키는 기회로 활용되는 경우가 많은바, 휴직으로 인한 혜택 내지 복리는 휴직자가 누리고 그 부담은 다른 가입자가 떠맡도록 하는 것은 형평에 맞지 않다.
(다) 휴직자에게는 보험료 납부의 유예 및 분할납부가 인정된다. 휴직자는 복직 후 보수가 지급되는 최초의 월의 보수에서 미납된 보험료를 공제하여 납부하면 되며, 이 경우 원하는 경우에는 10등분의 범위안에서 분할납부 할 수 있다(법시행규칙 제36조).
(3) 특별한 경우로서, 이 사건 청구인과 같이 별도의 직장가입자인 배우자나 직계존·비속 등이 있는 경우에도 휴직자를 피부양자로 하지 않고 직장가입자의 자격을 그대로 유지시켜 보험료를 부담시키는 것이 타당한지가 문제될 수 있다.
입법론상으로는 청구인의 주장과 같이 무급휴직자의 경우 별도의 직장가입자인 배우자 등이 있을 때에는 피부양자로 귀속시키는 입법을 택할 수도 있을 것이나, 그렇지 않다고 하여 곧바로 위헌이라고는 할 수 없다. 보험료의 부담은 지지 않으면서 보험급여의 혜택은 받게 되는 피부양자의 범위를 어떻게 설정할 것인지는 사회적, 경제적 여건에 따라 입법자의 조정에 맡겨진 부분이라 할 것이기 때문이다.
살피건대, 무급휴직자의 경우 일시적으로 보수가 없기는 하지만 휴직 전의 소득활동으로 축적하여 놓은 자산이나 소득에 의하여 생계를 유지하는 측면이 있어 반드시 다른 직장가입자에 주로 의존하여 생계를 유지한다고 볼 수 없는 점이 있으므로 피부양자의 범위에 포함시켜야 할 필요성이 상대적으로 크지 않다고 볼 수 있다.
뿐만 아니라 배우자와 같은 별도의 직장가입자가 있는 휴직자를 피부양자로 인정할 경우, 그러한 별도의 직장가입자가 없는 휴직자와 비교할 때 형평성에 문제가 생길 수 있다. 후자의 경우 보험급여를 받기 위해서는 어쩔 수 없이 직장가입자의 자격을 유지하고 보험료를 납부하여야 하는 반면, 전자의 경우 피부양자로 인정되어 보험료의 부담없이 보험급여를 받을 수 있게 된다. 이러한 결과는 경우에 따라서는 사회보험의 소득재분배 기능과도 부합하지 않아 사회연대성의 관점에서 바람직하지 않을 수도 있다.
(4) 국민연금법은 휴직한 경우에 휴직기간 동안 보험료를 납부하지 아니할 수 있도록 하고 있다(국민연금법 제77조의2 제1항 제1호). 그러나 국민연금은 장기보험으로서 자신이 납부한 보험료와 연계하여 연금급여를 받는 제도로서, 위와 같은 사유로 보험료를 납부하지 아니한 기간에 대하여는 가입기간에 산입하지 아니한다(같은 법 제77조의2 제2항). 이에 반하여 건강보험은 단기보험으로서 보험료 납부액과 관계없이 필요한 만큼 보험급여를 받을 수 있는 제도라는 점에서 국민연금제도와는 다르므로 국민연금과 달리 규율하였다는 점만으로 불합리하다고 할 수 없다.
(5) 결론적으로, 이 사건 법률조항이 휴직자도 직장가입자의 자격을 유지함을 전제로 기존의 보험료 부담을 그대로 지우고 있는 것은 일시적·잠정적 근로관계의 중단에 불과한 휴직제도의 본질, 휴직자에 대한 보험급여의 필요성, 별도의 직장가입자인 배우자 등이 있는 휴직자와 그렇지 않은 휴직자간의 형평성, 보험공단의 재정부담 등 여러 가지 사정을 고려한 것으로서, 입법형성의 범위 내에서 합리적으로 결정한 것이라 볼 수 있으므로 사회국가원리에 어긋난다거나 휴직자의 사회적 기본권 내지 평등권등을 침해한다고 보기 어렵다.
4. 결 론
따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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