1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 1983. 3. 1.부터 1993. 2. 28.까지 10년간 학교법인 대우학원이 경영하는 아주대학교 경영학과 교수로 임용되었으나 1984. 3. 1. 휴직되었다가 1984. 10. 31. 직권면직되자, 위 학교법인을 상대로 소송을 제기하여 '학교법인 대우학원은 청구인에게 1984. 3. 1.부터 1993. 2. 28.까지의 기간 중 청구인을 복직시킬 때까지의 임금을 지급하라'는 내용의 일부승소판결을 받았고 이 판결은 대법원 1994. 7. 29. 선고 92다30801호로 확정되었으나, 위 학교법인이 청구인을 복직시키지 않았기 때문에 위 임용기간의 만료로 교수로서의 신분회복이 불가능하게 되었다.
(2) 이에 청구인은 위 학교법인의 자신에 대한 무효의 면직처분 및 복직불조치의 위법을 이유로 수원지방법원에 97가합2514호로 임금 또는 임금상당의 손해배상, 퇴직급여 또는 퇴직급여 상당의 손해배상 또는 위자료를 청구하는 소송을 제기하였고, 상고심(대법원 99다41398호) 계속중에 구 사립학교법 제53조의2 제3항(1990. 4. 7. 법률 제4226호로 개정되고, 1997. 1. 13. 법률 제5274호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 법률조항'이라 한다)에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 대법원이 2000. 2. 11. 상고를 기각하면서 위 신청에 대하여도 기각결정을 하자(2000카기18호), 같은 해 3. 14. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 심판대상인 이 사건 법률조항의 내용은 다음과 같다.
구 사립학교법 제53조의2(학교의 장이 아닌 교원의 임면) ①∼② 생략
③ 대학교육기관의 교원은 당해 학교법인의 정관이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 임면할 수 있다.
(2) 한편 이 사건 법률조항은 그 후 다음과 같이 각 개정되었다.
구 사립학교법(1997. 1. 13. 법률 제5274호로 개정된 것)
제53조의2(학교의 장이 아닌 교원의 임면) ③ 대학교육기관의 교원은 당해 학교법인의 정관이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 임면할 수 있다. 이 경우 국·공립대학의 교원에게 적용되는 임용기간에 관한 규정을 준용한다.
사립학교법(1999. 8. 31. 법률 제6004호로 개정된 것)
제53조의2(학교의 장이 아닌 교원의 임면) ③ 대학교육기관의 교원은 정관이 정하는 바에 따라 근무기간·급여·근무조건, 업적 및 성과약정 등 계약 조건을 정하여 임용할 수 있다. 이 경우 근무기간에 관하여는 국·공립대학의 교원에게 적용되는 관련규정을 준용한다.
④ 제3항의 규정에 의하여 임용된 교원의 임용기간이 종료되는 경우에 임면권자는 교원인사위원회의 심의를 거쳐 당해 교원에 대한 재임용 여부를 결정하여야 한다.
부칙 ①(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제21조 제2항·제4항 및 제53조의4의 개정규정은 2000년 3월 1일부터 시행하고, 제53조의2 제3항의 개정규정은 2002년 1월 1일부터 시행한다.
②(계약제 임용에 관한 경과조치) 종전의 규정에 의하여 기간을 정하여 임용된 교원의 경우에는 제53조의2 제3항의 개정규정에 불구하고 당해 임용기간이 종료될 때까지는 종전의 규정에 의한다.
2. 청구인의 심판청구이유, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 심판청구 이유요지
헌법 제31조 제6항은 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하도록 하고 있으므로 대학교원의 임용에 있어서 기간임용제를 채택할 경우에는 재임용 심사의무, 재임용 거부사유, 재임용을 거부당한 교원의 구제절차 등을 법률로 규정하여야 하나, 이 사건 법률조항은 교원지위에 관한 기본적인 위 사항들에 대해 구체적으로 규정하지 아니하여 헌법 제31조 제6항의 교원지위법정주의를 위반함으로써 제11조 평등권, 제22조 학문의 자유, 제27조 제1항 재판청구권, 제32조 제3항 근로조건법정주의 등에 위배되는 위헌의 법률조항이다.
나. 법원의 위헌제청신청기각 이유요지
이 사건 법률조항은 대학교원의 임용기간이 만료되면 임면권자는 교원으로서의 적격성을 심사하여 다시 임용할 것인지 여부를 결정할 수 있도록 허용한 취지의 규정으로서, 교원의 학문에 대한 연구활동이나 방식을 규율한 것이 아니고 임면권자의 교원인사에 대한 자율성을 인정하는 규정이므로 그 입법목적이 정당하고, 입법재량의 한계를 벗어났다고 볼 수 없어 헌법 제22조 제1항, 제31조 제6항 등에 위반된다고 할 수 없다.
사립학교 교원의 신분관계는 사법관계로서 공법관계인 국ㆍ공립대학 교원과 기본적으로 차이가 있으므로 이 사건 법률조항이 평등권을 규정한 헌법 제11조에 위반된다고 할 수 없고, 교원이 제공하는 근로의 내용은 교육이고 그 근로의 중심적인 수혜자는 교육을 받을 권리를 가진 학생이므로 교원의 근로관계에는 일반 근로관계법이 그대로 적용될 수 없는 측면이 있어 근로조건법정주의를 규정하는 헌법 제32조 제3항에 위반된다고도 할 수 없다.
다. 교육부(2001. 1. 29. 법률 제6400호로 개정된 정부조직법에서 교육인적자원부로 명칭변경) 장관의 의견요지
(1) 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 위헌법률심판의 제청신청이 기각된 날부터 14일 이내에 청구하여야 하나, 이 사건 심판청구는 대법원에서 기각결정이 내려진 2000. 2. 11.로부터 14일이 훨씬 지난 같은 해 3. 14.에 청구되었으므로 부적법하다.
(2) 대학교육은 국가와 인류사회 발전에 필요한 학술의 심오한 이론과 그 응용방법을 연구하고 지도적 인격도야를 목적으로 하므로 일반적으로 승인된 기초적인 지식의 전달에 중점을 두는 초ㆍ중등교육과 다르고, 국ㆍ공립대학과는 달리 사립대학의 교원과 학교법인의 관계는 사법상의 고용계약관계이므로 사립대학교원의 임면권은 학교법인의 고유권한에 속한다.
대학교원의 학문의 자유는 교육수요자인 학생의 학습권 보장과 충실한 연구수행이라는 대학의 공적 책무와 관련하여 논의되어야 하며, 대학교원은 부단히 연구하고 전문성을 심화하여 교육의 대상자인 학생의 학습권을 최우선 보호해야 할 특수한 지위에 있기 때문에 일반근로관계와는 달라서 일반근로관계법을 그대로 적용하는 것은 적합하지 않으며, 사립대학교원의 임면에 관한 법률적 분쟁은 민사소송으로 다툴 수 있으므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다.
3. 적법요건에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 청구는 법률에 대한 위헌여부심판의 제청신청이 기각된 날로부터 14일 이내에 제기하여야 하며(같은 법 제69조 제2항), 이 때의 '기각된 날'이란 특단의 사정이 없는 한 제청신청에 대한 기각결정을 송달받은 날을 의미한다(헌재 1989. 7. 21. 89헌마38, 판례집 1, 131, 134). 그런데 서울중앙우체국의 「우편물배달증명서」 기재에 의하면 대법원의 위 위헌제청신청 기각결정문은 2000. 3. 2. 청구인에게 송달되었으므로 같은 달 14.에 제기된 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수한 것으로서 적법하다.
4. 본안에 관한 판단
가. 기간임용제의 입법목적과 개정연혁
(1) 이 사건 법률조항은 "대학교육기관의 교원은 당해 학교법인의 정관이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 임면할 수 있다"고 규정하고 있다. 이와 같은 기간임용제는 정년보장으로 인한 대학교원의 무사안일을 타파하고 연구분위기를 제고하는 동시에 대학교육의 질도 향상시키기 위하여, 대학교원을 임용함에 있어 기간을 정하여 임용하고 그 임용기간이 만료되면 임면권자인 학교법인은 교원으로서의 적격성을 심사하여 다시 임용할 것인지 여부를 결정할 수 있도록 허용한 취지의 규정이다(1975. 7. 4. 제93회 국회 문교공보위원회 제1차회의록; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바33등, 판례집 10-2, 116, 145 참조). 이에 대하여 대법원은, 교육법상 대학교수 등에게는 고도의 전문적인 학식과 교수능력 및 인격을 갖출 것을 요구하고 있어서 임용기간이 만료되면 임면권자는 이와 같은 여러 가지 사정을 참작하여 재임용 여부를 결정할 수 있어야 할 필요성이 있으므로, 임용기간이 만료된 자를 다시 임용할 것인지 여부는 결국 임면권자의 판단에 따른 자유재량행위에 속한다고 해석하여 왔다(대법원 1997. 6. 27. 선고 96다7069 판결, 공1997하, 2315).
(2) 유신헌법 하에서 의원입법의 형태로 1975. 7. 23. 법률 제2774호로 신설된 교육공무원법 제9조 제3항은 "대학(사범대학·교육대학·초급대학을 포함한다)에 근무하는 교원은 다음과 같이 기간을 정하여 임용한다. 1. 교수 및 부교수 : 6년 내지 10년, 2. 조교수 및 전임강사 : 2년 내지 3년, 3. 조교 : 1년"이라고 규정하여 국·공립대학 교원의 임용에 있어서 기간임용제를 도입하였다. 그리고 이 제도의 시행을 위한 경과조치로 기존의 국·공립대학 교원의 경우 1976. 2. 말일까지 재임용을 받도록 하였다. 한편, 교원의 재임용에 관한 사항을 심의하기 위하여 대학에 교수재임용심사위원회를 두되, 그 조직·기능 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다.
1975. 7. 23. 법률 제2775호로 개정된 사립학교법 제53조의2도 "대학(사범대학 및 초급대학을 포함한다)에 근무하는 교원은 직명별로 10년 이하의 범위 안에서 당해 대학을 설치·경영하는 학교법인의 정관이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 임면한다"고 규정하여 사립대학이 기간임용제에 의거하여 대학교원을 채용할 것을 요구하는 한편, 경과조치로 부칙 제2항에서 "이 법 시행당시 대학(사범대학 및 초급대학을 포함한다)에 근무하는 교원은 1976년 2월 말일부로 제53조의2의 규정에 의하여 재임면하여야 한다"고 규정하였다.
그 후 1981. 2. 28. 법률 제3373호로 개정된 사립학교법 제53조의2 제2항은 "대학교육기관의 교원은 직명별로 10년 이내의 범위 안에서 당해 학교법인의 정관이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 당해 학교의 장이 임면한다"고 개정하여 사립대학교 교원의 임면권자를 '당해 학교의 장'으로 규정하였고, 1990. 4. 7. 법률 제4226호 개정법에 의하여 이 사건 법률조항과 같이 규정되었다.
(3) 대학교원에 대한 기간임용제가 도입된 후 1976. 2. 최초로 실시된 재임용과정에서 국·공립대학은 총 교원수 4,260명 가운데 4.97%에 해당하는 212명이 탈락되고, 사립대학은 총 교원수 5,511명 가운데 1.89%에 해당하는 104명이 탈락되었다(그밖에 2.4%의 교수가 사표를 제출하였다). 또한 1986년부터 1997년까지 사이에는 모두 116명의 전임교원이 재임용에서 탈락되었는데, 이 가운데 국ㆍ공립대학의 경우가 12명, 사립대학은 104명으로 평균 탈락율은 대개 0.5%를 넘지 않았다고 한다(교육부 자료). 한편, 최근의 자료에 의하면 사립대학의 경우 2000년부터 2002년까지 사이에 교수 2명, 부교수 17명, 조교수 35명, 전임강사 45명이 재임용에서 탈락하였다(한국대학교육협의회 및 한국전문대학교육협의회 자료).
나. 대학교원의 임면에 관한 외국의 사례
(1) 미국의 경우 대학교원의 임용방식은 매우 다양하나 초임교수들의 임용에 있어서는 보통 1년 단위의 임용방식을 채택하고, 일정한 시보임용기간(probationary period)을 성공적으로 통과하면 특별한 사정이 없는 한 은퇴할 때까지 종신임용(tenure)을 보장하는 것이 보통이다. 미국대학협회(Association of American Colleges)와 미국대학교수협회(American Association of University Professors)간의 일련의 합동회의를 거쳐 1940년에 채택된 「학문의 자유와 종신임용에 관한 선언문」(the 1940 Statement of Principles on Academic Freedom and Tenure)에 의하면, 총 시보임용기간은 7년을 초과해서는 안되며 시보기간이 끝난 후 종신임용이 안되는 경우에는 임용권자는 시보기간이 끝나기 최소한 1년 전에 이를 당사자에게 통지해야 한다고 권고하고 있다.
(2) 영국의 경우는 1970년대까지는 모든 전임교원에 대하여 정년보장의 형태로 교수임용이 이루어졌으나, 대처(Thacher) 수상이 이끄는 보수당 정부가 1988년 교육개혁법을 제정하여 신규교원의 채용시 3년의 수습기간을 두어 엄격한 평가를 한 후 정년보장 여부를 결정하도록 바뀌었는데, 보통 90% 정도가 정년을 보장받는다고 한다. 한편, 수습과정에서 탈락되는 경우에는 3개월 전에 해임통지서를 발송하고 있다. 뿐만 아니라, 교수의 임용요건 및 승진임용 등과 관련하여 대학교수협회(Association of University Teachers)와 대학총ㆍ학장협의회(Committee of Vice-Chancellors and Principals)가 협의하여 확정한 규약에 따라 객관적 기준과 절차가 적용되어 투명성과 공정성을 확보하고 있다.
(3) 독일의 경우는 대부분의 대학이 국립대학이며 학문적 후진의 양성과 밀접한 관계를 갖는 연구조교ㆍ사강사(Privatdozent)의 채용까지만 기간임용의 방식을 적용하고, 일단 정교수가 되면 정년이 보장되는 공무원의 신분을 획득하게 되어 원칙적으로 본인의 의사에 반하여 파면되거나 타교로 전출되지 않는다.
(4) 프랑스는 「전국대학심의회」라는 객관적인 기관이 모든 대학교원의 신규임용 및 승급의 경우에 관련된 후보자 및 교원의 업적평가를 하고 있는데, 교수의 신규임용에 까다로운 요건과 절차를 적용하는 대신 교수에 대한 기간임용의 방식을 채택하고 있지 않다. 즉, 프랑스에서는 신임교수로 임용되는 절차가 까다로운 반면 일단 임용된 다음에는 65세 정년까지 신분이 보장된다.
(5) 일본은 국·공립대학의 경우에 법에 정년에 관한 규정이 없고 대학이 자체적으로 정년에 관하여 정하고 있는데, 예를 들면 동경대의 경우에는 60세를 정년으로 정하고 있다. 한편, 사립학교법은 교원의 임용방법에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않지만 사립대학에서도 정년보장제를 채택하는 것이 일반적이다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌성
어떤 법률조항이 동시에 여러 헌법규정에 위반되거나 기본권을 침해한다고 주장하는 경우에는 헌법규정위반 또는 기본권침해를 주장하는 청구인의 의도 및 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 먼저 사안과 가장 밀접한 관계에 있는 헌법규정이나 또는 침해의 정도가 큰 기본권을 중심으로 그 위헌 여부를 따져 보아야 한다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 337; 헌재 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410, 426 참조). 이 사건의 경우 청구인의 주장취지 및 앞에서 살펴본 입법자의 동기를 고려하면 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 교원지위법정주의와 가장 밀접한 관계에 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 교원지위법정주의에 위반되는지 여부를 먼저 살핀다.
(1) 교육은 개인의 잠재적인 능력을 계발하여 줌으로써 개인이 각 생활영역에서 개성을 신장할 수 있도록 해 준다. 특히 산업이 고도로 분업화되고 발전된 현대사회에 있어서 교육은 각 개인에게 삶의 수요를 자주적으로 충족하기 위한 직업활동에 필요한 각종 능력과 자격을 갖춤에 있어서 불가결한 전제가 되고 있다. 그렇기 때문에 평등한 교육기회의 보장은 직업생활과 경제생활에 있어서 실질적인 평등을 실현시키기 위한, 즉 사회국가 실현을 위한 중요한 수단이 된다. 또한 교육은 국민으로 하여금 민주시민의 자질을 길러줌으로써 민주주의가 원활히 기능하기 위한 정치문화의 기반을 조성할 뿐만 아니라, 학문연구결과 등의 전수의 장이 됨으로써 우리 헌법이 지향하고 있는 문화국가의 실현을 위한 기본적 수단이다.
교육이 수행하는 이와 같은 중요한 기능에 비추어 우리 헌법은 제31조에서 국민에게 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 보장하는 한편(제1항), 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 부과하고(제2항), 의무교육의 무상제공과 평생교육진흥을 국가의 의무로 부과하며(제3항ㆍ제5항), 교육의 자주성·전문성·정치적중립성 및 대학의 자율성을 보장하고(제4항), 나아가 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적 사항을 법률로 정하도록(제6항) 한 것이다.
(2) "교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다"고 규정한 헌법 제31조 제6항의 구체적인 내용을 대학교원과 관련하여 보면 다음과 같다.
(가) 대학의 전임'교원'은 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 방송ㆍ통신대학, 기술대학 등 각 학교에서 학생을 직접 교육ㆍ지도하고 학문을 연구하거나 또는 학문연구만을 전담하는 사람으로서 교수·부교수·조교수·전임강사 등으로 구분된다(교육기본법 제9조, 고등교육법 제2조ㆍ제14조ㆍ제15조). 그리고 국·공립대학의 교원뿐만 아니라, 사립대학의 교원도 헌법 제31조 제6항이 의미하는 교원의 개념에 포함됨은 물론이다. 또한 교원의 '지위'라 함은 교원의 직무의 중요성 및 그 직무수행능력에 대한 인식의 정도에 따라서 그들에게 주어지는 사회적 대우 또는 근무조건·신분보장·보수 및 그 밖의 물적 급부 등을 모두 포함하는 것이다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 417).
(나) 교원의 지위에 관한 '기본적인 사항'은 다른 직종의 종사자들의 지위에 비하여 특별히 교원의 지위를 법률로 정하도록 한 헌법규정의 취지나 교원이 수행하는 교육이라는 직무상의 특성에 비추어 볼 때 교원이 자주적·전문적·중립적으로 학생을 교육하기 위하여 필요한 중요한 사항이라고 보아야 한다. 그러므로 입법자가 법률로 정하여야 할 기본적인 사항에는 무엇보다도 교원의 신분이 부당하게 박탈되지 않도록 하는 최소한의 보호의무에 관한 사항이 포함된다. 교원으로서의 신분이 공권력, 사립학교의 설립자 내지 기타 임면권자의 자의적인 처분에 노출되는 경우에는 교원이 피교육자인 학생을 교육함에 있어서 임면권자의 영향을 물리치기 어려울 것이며, 그렇게 되면 교육이 외부세력의 정치적 영향에서 벗어나 교육자 내지 교육전문가에 의하여 주도되고 관할되어야 한다는 헌법원칙(교육의 자주성·전문성·정치적중립성)에 반하게 되는 결과를 초래할 수 있기 때문이다. 이 점은 특히 일반적으로 수용되는 기존의 지식 내지 인식의 결과를 단순히 전달하는 데 그치지 아니하고 이에 대한 비판적 검증의 바탕 위에서 새로운 인식을 모색하는 학문연구와 교수활동을 과제로 하는 대학교원에 있어서 더욱 큰 의미를 갖는다.
(다) 위 헌법조항에서 말하는 '법률'이라 함은 국민의 대표자로서 민주적 정당성을 가진 국회가 제정하는 형식적 의미의 법률을 의미한다. 헌법이 교육의 물적 기반인 교육제도 이외에도 인적 기반인 교원의 지위를 특별히 국회가 제정하는 법률로 정하도록 한 것은 그에 관한 사항을 행정부의 결정에 맡겨두거나 전적으로 사적자치의 영역에만 귀속시킬 수 없을 만큼, 교육을 담당하는 교원들의 지위에 관한 문제가 교육본연의 사명을 완수함에 있어서 중대한 의미를 갖는다고 보았기 때문이다.
(라) 요컨대 위와 같은 교원지위법정주의 정신에 비추어 볼 때, 입법자가 법률로 정하여야 할 교원지위의 기본적 사항에 교원의 신분이 부당하게 박탈되지 않도록 하는 최소한의 보호의무에 관한 사항이 포함된다는 것을 확인할 수 있다.
(3) 이 사건 법률조항이 대학교원의 신분보장에 관한 교원지위법정주의를 충족하고 있는지 여부를 본다.
(가) 이 사건 법률조항은 사립대학의 학교법인이 정관이 정하는 바에 의하여 그 교원을 '기간을 정하여' 임면할 수 있도록, 따라서 임용기간의 만료시에 그 교원의 적격성 여부를 심사하여 다시 임용할 것인지의 여부를 결정할 수 있는 제도를 채택할 수 있도록 허용하고 있다. 대학교원을 임용함에 있어 기간임용제는 정년보장제에 비하여 대학교원의 지위를 상대적으로 덜 보장하지만 정년보장제와 기간임용제는 국가가 문화국가의 실현을 위한 학문진흥의 의무를 이행함에 있어서나 국민의 교육받을 권리를 실현하는 방법면에서 각각 장단점을 가지고 있다(헌재 1998. 7. 16. 96헌바33등, 판례집 10-2, 116, 148 참조). 따라서 두 제도 중 어느 쪽을 택할 것인가에 대한 선택재량은 입법자에게 있으므로 입법자가 국민의 교육받을 권리에 대한 실효성 확보를 위해 기간임용제를 채택하였다고 하더라도 그 자체로 이를 위헌이라고 할 수는 없다. 그런데 이 사건 법률조항은 임용기간이 만료되는 교원을 별다른 하자가 없는 한 다시 임용하여야 하는지의 여부 및 재임용대상으로부터 배제하는 기준이나 요건 및 그 사유의 사전통지 절차에 관하여 아무런 지침을 포함하고 있지 않을 뿐만 아니라, 부당한 재임용거부의 구제에 관한 절차에 대해서도 아무런 규정을 두고 있지 않다.
(나) 그렇기 때문에 이 사건 법률조항은, 정년보장으로 인한 대학교원의 무사안일을 타파하고 연구분위기를 제고하는 동시에 대학교육의 질도 향상시킨다는 기간임용제 본연의 입법목적에서 벗어나, 사학재단에 비판적인 교원을 배제하거나 기타 임면권자 개인의 주관적 목적을 위하여 악용될 위험성이 다분히 존재한다.
첫째, 재임용 여부에 관한 결정은 인사에 관한 중요사항이므로 교원인사위원회의 심의를 받아야 하나 현행 사립학교법(제53조의2 제4항)과 같이 교원의 임기만료시에 교원인사위원회의 심의를 거쳐 당해 교원에 대한 재임용 여부를 결정하도록 하는 의무규정도 없었던 구법 하에서는(대법원 2000. 5. 18. 선고 95재다199 전원재판부판결, 공2000하, 1473 참조), 교원인사위원회의 심의과정을 거치지 않거나 형식적인 절차만 거친 경우가 많았고 심지어는 교원인사위원회에서는 재임용 동의가 있었음에도 불구하고 특별한 이유없이 최종 임면권자에 의해 재임용이 거부되기도 하였다. 이는 교원인사위원회의 구성자체가 학교법인 정관의 규정에 맡겨져 있으므로(사립학교법 제53조의3 제2항) 학교법인이 교원인사위원회의 구성에 강력한 영향력을 발휘할 수 있는 여지가 많으며, 그러한 한 교원인사위원회가 기간임용제의 자의적 운영을 방지할 수 있는 장치가 되지 못하고 있음을 보여주는 것이라고 할 수 있다.
둘째, 이 사건 법률조항이 재임용의 거부사유 및 구제절차에 대하여 아무런 언급을 하지 않고 있기 때문에 사립대학의 정관이 교원의 연구실적, 교수능력과 같은 비교적 객관적인 기준을 재임용 거부사유로 정하지 아니하고 자의가 개입될 수 있는 막연한 기준에 의하여 재임용을 거부하는 경우에는 피해 교원을 실질적으로 구제할 수 있는 대책이 없다. 즉, 교육부교원징계재심위원회는 학교법인의 정관이나 임용계약에서 정해진 임용기간 준수여부 이외에는 재임용거부가 동 위원회의 재심사항이 되지 않는다고 하였고(교육부교원징계재심위원회 94 - 203 재임용거부처분취소청구 사건, 96 - 94 재임용만료통보무효확인청구 사건 등), 대법원도 이 사건 법률조항의 규정에 의하여 기간을 정하여 임용된 사립대학의 교원은 학교법인의 정관이나 인사규정에 재임용의무를 부여하는 근거규정이 없다면 재임용계약을 체결하지 못한 이상 재임용거부결정 등 특별한 절차를 거치지 않더라도 임용기간의 만료로 당연히 교원으로서의 신분을 상실하므로, 그 후 학교법인 등이 그 교원에 대하여 한 재임용제외처분 및 통지는 임기만료로 당연퇴직됨을 확인하고 알려주는 데 그칠 뿐 이로 인하여 그 교원과 학교법인 사이에 어떠한 법률효과가 발생하는 것이 아니어서 이에 대한 무효확인을 구할 소의 이익이 없다고 보고 있다(대법원 1997. 6. 10. 선고 97다3132 판결, 공1997하, 2132).
셋째, 절대적이고 통제받지 않는 자유재량은 남용을 불러온다는 것이 인류역사의 경험이라는 점에서 볼 때, 자의적인 재임용거부로부터 대학교원을 보호할 수 있도록 구제수단을 마련해 주는 것은 국가의 최소한의 보호의무에 해당한다. 즉, 임면권자가 대학교원을 왜 재임용하지 않으려 하는지 이유를 밝히고 그 이유에 대하여 당해 교원이 해명할 기회를 주는 것은 적법절차의 최소한의 요청인 것이다. 그런데 닫혀진 문 안에서 비밀스럽게 재임용거부결정이 이루어지고 이를 당해 교원에게 고지하지도 않는 경우에는 이러한 자의적인 결정에 대한 견제수단이 없게 되는 것이다.
넷째, 대학교원을 재임용하지 않기로 하는 결정이 내려지는 경우에는 그에 합당한 이유가 있어야 한다는 점과 그와 같이 재임용거부에 대한 합당한 이유가 있는 경우 임면권자는 그 이유의 공개를 두려워할 필요가 없다는 점에서 볼 때, 재임용심사의 과정에서 임면권자에 의한 자의적인 평가를 배제하기 위하여 객관적인 기준의 재임용 거부사유와 재임용에서 탈락하게 되는 교원에게 자신의 입장을 진술하고 평가결과에 이의를 제기할 수 있는 기회를 주는 것은 임면권자에게 지나친 부담이 아니라고 할 것이며, 나아가 재임용이 거부되는 경우에 이의 위법 여부를 다툴 수 있는 구제절차를 마련하는 것은 대학교원에 대한 기간임용제를 통하여 추구하려는 입법목적을 달성하는 데에도 아무런 장애가 되지 않는다고 할 것이다.
(다) 앞에서 본 바와 같이 선진외국의 경우 기간임용 및 재임용제도가 없는 나라가 많고, 기간임용제를 채택하는 경우에도 일정한 직급 이상부터는 정년을 보장하고 있다. 한편, 공법관계에까지 계약관계가 광범위하게 적용되고 있는 영국이나 미국의 경우 기간임용의 방식으로 대학교원을 임용하고 있으나, 이들 나라에서는 교수들의 단체와 대학단체간의 협상과 타협을 통하여 기간임용의 장점을 살리면서도 단점을 보완할 수 있도록 객관적인 기준과 절차가 갖추어져 있다. 뿐만 아니라, 일단 시보임용기간을 성공적으로 넘기면 자유로운 학문연구에 필수적인 확실한 신분보장을 위하여 종신임용 내지는 정년을 보장하고 있다.
그런데 다른 대학으로의 이적이 사실상 어려운 우리나라의 현실에서 정년에 이르기까지 계속적으로 재임용을 받아야 하는 경우에는 대학교원이 고령화될수록 다른 직종에서의 구직가능성이 그만큼 줄어들기 때문에 재임용에서 탈락하지 않으려면 임면권자의 눈치를 살피지 않을 수 없게 된다. 또한 재임용을 위한 심사기준도 모호하여 주관적 평가가 개입될 소지도 많으며 부당한 재임용거부에 대한 사전 및 사후의 구제절차도 없는 경우에는 자유로운 학문에 필요한 독립성은 그에 비례하여 심각하게 위협받게 되는 것이다. 이는 이 사건 법률조항이 임면권자가 당해 대학교원의 철학적ㆍ정치적ㆍ이데올로기적 신념의 표현을 문제삼아 그의 재임용을 거부하는 것을 허용하는 근거로 보는 경우에 더욱 두드러진다고 할 것이다.
(4) 이상 본 바와 같이 객관적인 기준의 재임용 거부사유와 재임용에서 탈락하게 되는 교원이 자신의 입장을 진술할 수 있는 기회 그리고 재임용거부를 사전에 통지하는 규정 등이 없으며, 나아가 재임용이 거부되었을 경우 사후에 그에 대해 다툴 수 있는 제도적 장치를 전혀 마련하지 않고 있는 이 사건 법률조항은, 현대사회에서 대학교육이 갖는 중요한 기능과 그 교육을 담당하고 있는 대학교원의 신분의 부당한 박탈에 대한 최소한의 보호요청에 비추어 볼 때 헌법 제31조 제6항에서 정하고 있는 교원지위법정주의에 위반된다고 볼 수밖에 없다. 그리고 위와 같이 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 기간임용제가 교원지위법정주의에 위반됨을 확인하는 이상, 그밖에 청구인이 주장하는바 교원주의법정주의 위반의 결과 초래될 수 있는 평등권, 학문의 자유, 재판청구권, 근로조건법정주의 위반 여부에 대하여는 따로 판단하지 아니한다.
라. 헌법불합치선언
이 사건 법률조항의 위헌성은 위에서 본 바와 같이 기간임용제 그 자체에 있는 것이 아니라 재임용 거부사유 및 그 사전절차, 그리고 부당한 재임용거부에 대하여 다툴 수 있는 사후의 구제절차에 관하여 아무런 규정을 하지 아니함으로써 재임용을 거부당한 교원이 구제를 받을 수 있는 길을 완전히 차단한 데 있다. 그런데 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌을 선언하는 경우에는 기간임용제 자체까지도 위헌으로 선언하는 결과를 초래하게 되므로, 단순위헌결정 대신 헌법불합치결정을 하는 것이다.
헌법불합치결정의 경우 입법자에게는 법률의 위헌적 상태를 조속한 시일 내에 제거해야 할 입법개선의무가 발생하게 되므로, 입법자는 되도록 빠른 시일 내에 이 사건 법률조항 소정의 기간임용제에 의하여 임용되었다가 그 임용기간이 만료되는 대학교원이 재임용거부되는 경우에 그 사전절차 및 그에 대해 다툴 수 있는 구제절차규정을 마련하여 이 사건 법률조항의 위헌적 상태를 제거하여야 할 것이다.
5. 결론
이상 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항은 헌법에 합치하지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 따라서 우리재판소가 1998. 7. 16. 선고한 96헌바33등 결정에서 이와 견해를 달리하여 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 의견은 재판관 한대현, 재판관 하경철을 제외한 나머지 재판관 7인의 찬성으로 이를 변경하기로 한다.
6. 재판관 한대현, 재판관 하경철의 반대의견
가. 헌법 제31조 제6항은 "학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다"라고 규정하고 있는데, 이는 교원의 지위를 포함한 교육제도가 한 시대와 국가·사회공동체의 이념 및 윤리와 조화되는 가운데 형성·발전되어야 할 성격을 지닌 것이기 때문에 그러한 제도의 구체적 형성과 변경은 국민의 대표기관인 입법부가 그 시대의 구체적인 사회적 여건과 교육의 특수성을 고려하여 민주적인 방법에 의하여 합리적으로 이루어 나가도록 하는 것이 적합하다는 데 그 근거를 두고 있는 것으로 해석된다. 따라서 이 헌법조항은 단순히 교원의 권익을 보장하기 위한 규정이라거나 교원의 지위를 공권력 등에 의한 부당한 침해로부터 보호하는 것만을 목적으로 한 규정이라고 볼 것은 아니고, 국민의 교육을 받을 기본권을 실효성있게 보장하기 위한 것까지도 포함하여 교원의 지위를 법률로 정하도록 한 것이라고 보아야 할 것이므로, 이 헌법조항을 근거로 하여 제정되는 법률에는 교원의 신분보장, 경제적·사회적 지위보장 등 교원의 권리에 해당하는 사항뿐만 아니라 국민의 교육을 받을 권리를 저해할 우려있는 행위의 금지 등 교원의 의무에 관한 사항도 규정할 수 있는 것이고, 나아가 교원의 기본권을 제한하는 사항까지도 규정할 수 있게 된다.
한편 헌법 제31조 제4항은 "교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다"라고 규정하여 교육의 자주성·대학의 자율성을 보장하고 있는데, 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야(陶冶)라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이다. 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보호하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로서 꼭 필요한 것으로 이는 대학에게 부여된 헌법상의 기본권이다. 그리고 대학의 자율은 대학시설의 관리·운영의 자율만이 아니라 연구와 교육의 내용, 그 방법과 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발과 전형의 자율을 의미하며, 특히 교원의 임면에 관한 사항도 대학자율의 범위내에 속하는 것이다.
나. 대학교육기관의 교원에 대한 정년보장제는 교원의 신분을 보장하여 학문의 연구·활동에 필요한 독립성과 연속성을 확보하여 주는 장점이 있는 반면, 학문의 연구·활동 및 교수로서의 임무를 게을리하여 무사안일에 빠져 있거나 타성에 젖어 대학교수로서의 직무수행에 적합하지 않은 자 또는 교수 본연의 학문의 연구·활동 이외의 분야에만 관심을 갖는 자 등도 보호를 받게 되는 문제점을 안고 있다. 이에 비하여 기간임용제는 임기만료시에 교원을 다시 심사하여 재임용여부를 결정하기 때문에 교원으로 하여금 학문에 대한 연구·활동을 계속하도록 하는 이점은 있으나, 그 대신 임용권자의 주관적인 편견이 개입될 여지가 있어 객관성과 공정성이 뒷받침되지 않는 재임용결과가 나타날 가능성이 있고, 이와 같은 결과는 교원의 신분을 불안하게 하여 학문의 연구·활동의 독립성과 연속성을 해칠 우려가 있다. 그러므로 정년보장제와 기간임용제는 국가가 문화국가의 실현을 위한 학문진흥의 의무를 이행함에 있어서나 국민의 교육권의 실현·방법 면에서 각각 장단점이 있어 어느 쪽이 좋은 제도인지에 대한 판단에는 어려움이 있고, 이러한 점에 대한 판단·선택은 헌법재판소에서 이를 가늠하기보다는 입법자의 입법정책에 맡겨 두는 것이 옳다고 본다.
다. 이 사건 법률조항에 따라 사립대학의 학교법인은 교원을 임용함에 있어, 정년보장제를 채택할 수도 있고 기간임용제를 채택할 수도 있으며, 기간임용제를 채택하는 경우에도 ① 임용기간이 만료되면 원칙적으로 교원을 재임용하여야 하는 방식을 채택할 수도 있고 ② 임용기간이 만료되면 교원으로서의 신분관계가 당연히 종료되고 교원을 재임용할 것인지 여부가 오로지 임용권자의 판단에 따르는 방식을 채택할 수도 있는 등, 다양한 임용방식 중 당해 대학에 가장 적합하다고 판단되는 방식을 자유로이 선택할 수 있는데, 이는 입법자가 국·공립대학과는 다른 사립대학의 특수성을 배려하고 개개의 사립대학교육의 자주성과 사립대학의 자율성을 최대한 보장하기 위하여 마련한 제도로서, 그 입법취지를 충분히 수긍할 수가 있다.
그렇다면, 다수의견이 내세우는 사전적·사후적 장치가 사립대학교원의 지위를 더욱 두텁게 보호하기 위한 것임을 이해한다고 하더라도, 그러한 장치를 두지 아니하였다 하여 이 사건 법률조항이 교원지위법정주의의 본질을 훼손하여 헌법에 합치되지 아니한다고는 볼 수 없으며, 그러한 장치를 반드시 두게 하는 것이 오히려 긁어 부스럼이 되어 사립대학교육의 자주성이나 사립대학의 자율성을 해치는 결과가 되지 아니할까 걱정스럽다.
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