1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 한국전력공사(이하 '한전'이라고 한다.)의 직원이자 노동조합의 총무국장이다. 청구인은, 2000. 12. 23. 법률 제6282호로 제정된 전력산업구조개편촉진에관한법률, 같은 날 법률 제6283호로 전문개정된 전기사업법으로 인하여 기본권을 침해받았다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하기 위해 2001. 2. 20. 이 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
2000. 12. 23. 법률 제6282호로 제정된 전력산업구조개편촉진에관한법률(이하 '전력산업법'이라고 한다.), 같은 날 법률 제6283호로 전문개정된 전기사업법(이하 '전기사업법'이라고 하고, 위 전력산업법과 함께 '이 사건 법률들'이라고 한다.)의 위헌여부이다.
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 요지
가. 청구인의 주장
청구인은 이 사건 법률들에 의하면 적어도 2009. 12. 31.까지는 분할된 한전 또는 신설회사에 근무하도록 정해짐으로써 신분과 직업의 변화를 강요당하는 불이익을 입게 되었고 노동조합에의 가입 및 활동 등 근로3권의 행사에서도 불이익을 입게 되었다.
또한 청구인은 전기소비자로서 한전과의 전기공급계약을 해지하고 분할된 회사와 다시 전기공급계약을 체결하여야 하는 법적 지위의 변동을 강요당하게 되었으며 더 이상 한전으로부터 안정적으로 전기를 공급받지 못하고 자유시장경쟁체제 아래에서 가격이나 수급 면에서 불안정한 공급을 받게 되었다.
이 사건 법률들은 청구인의 직업선택의 자유, 행복추구권, 근로3권 및 소비자의 권리를 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.
나. 산업자원부장관의 의견
전력산업법은 상법의 특별법으로서 한전의 회사분할에 관하여 보다 간이한 절차를 마련하고 한편으로 산업자원부장관의 인가를 받도록 규정한 데 그 특징이 있을 뿐 행정주체에 대해 반드시 한전을 분할할 의무를 부여하는 법률은 아니고, 전기사업법은 각각 독립된 발전·송전·배전·판매사업자들을 주체로 하여 전력산업에서의 경쟁체제를 구축하는 것을 목적으로 하는 법률로서 한전의 분할절차를 다루는 법이 아니다. 또한 한전의 분할에 의하여 신설되는 회사들은 한전 직원과의 고용계약에 의한 권리·의무를 승계할 법률상의 의무를 진다.
2001. 4. 2. 한전의 발전자회사와 한국전력거래소가 설립되었고, 한전의 직원 중 발전사업부문 및 전력거래부문 종사자들은 자신의 의사에 의하여 발전자회사 혹은 한국전력거래소의 직원으로 전직하였음에도 불구하고 청구인은 여전히 자신의 의사에 의하여 한전의 직원으로 남아있고, 전력산업구조개편에 따른 신분상의 변화는 없다. 그리고 전기사업법은 안정적인 전기공급 및 전기의 품질유지를 위한 제반규정을 두고 있어서 전력산업의 민영화가 전기소비자의 권리를 침해할 것이라고 볼 수 없다.
이 사건 헌법소원은 자기관련성과 직접성의 요건을 갖추지 못하였으며 가령 적법하다 하더라도 전력산업의 장기간의 독점이 가져온 재무구조악화, 전력과소비 관행 등의 문제점을 해소하기 위해 회사를 분할하고 민영화하는 것은 헌법 제119조 제1, 2항에서 규정하는 기업활동의 자유, 적정한 소득분배, 시장의 지배와 경제력의 남용 방지, 경제주체간의 조화를 통한 민주화의 이념에 부합하는 것으로서 청구인의 기본권을 과도하게 제한하는 것이 아니다.
3. 판단
가. 헌법소원의 적법요건으로서의 기본권침해의 자기관련성
헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는......헌법소원심판을 청구할 수 있다"라고 규정하고 있다. 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이고, 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 청구하기 위해서는 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우여야 한다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368, 판례집 11-1, 667, 671; 1999. 11. 25. 99헌마163, 판례집 11-2, 644, 655; 2000. 1. 27. 99헌마660, 공보 42, 152, 154 등 참조). 한편, "공권력의 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력의 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 그 제3자에게도 자기관련성이 있다고 할 것"이지만 "타인에 대한 공권력의 작용이 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 제3자에게는 자기관련성은 인정되지 않는다"(헌재 1993. 3. 11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111; 1993. 7. 29. 89헌마123, 판례집 5-2, 127, 134; 1994. 6. 30. 92헌마61, 판례집 6-1, 680, 684). 어떠한 경우에 제3자의 자기관련성을 인정할 수 있는가의 문제는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 규범의 직접적 규율대상이 되는 자에 의한 헌법소원제기의 기대가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416-417; 헌재 1998. 11. 26. 94헌마207, 판례집 10-2, 716, 726).
나. 이 사건 법률들의 내용과 성격
(1) 한전은 한국전력공사법에 의하여 설립되고, 정부가 자본금의 100분의 51 이상을 출자하는 정부투자기관으로서 임원에 관한 사항에 대해서는 정부투자기관관리기본법이 적용되고, 산업자원부장관이 경영목표 달성을 위하여 필요한 범위 안에서 공사의 업무를 지도·감독한다(한국전력공사법 제1조, 제4조, 제10조, 제18조).
한전의 자본은 주식으로 분할되어 있으며(같은 법 제5조), 한국전력공사법과 정부투자기관관리기본법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 상법 중 주식회사에 관한 규정이 적용된다(한국전력공사법 제19조).
(2) 2000. 12. 23. 제정된 전력산업법은 한전의 분할을 지원하여 전력산업의 구조개편을 촉진하기 위한 법으로서(같은 법 제1조) 2009년 12월 31일까지만 효력을 가지는 한시법이다(같은 법 부칙 제2항).
전력산업법의 골자는 대체로 3가지로 나누어 볼 수 있는데, 그 하나는 한전이 분할을 함에 있어서 산업자원부장관이 관여하도록 요건을 부가한 것이고, 다른 하나는 분할절차를 간소화하는 특례를 둔 것, 나머지 하나는 분할로 인하여 설립되는 신설회사에게 사업의 인·허가 등에 관하여 편의와 혜택을 부여하는 것이다.
즉, 같은 법은 한전이 분할을 할 때에는 산업자원부장관의 인가를 받도록 하여(제4조, 제6조 참조) 분할에 대해 산업자원부장관이 관여하도록 요건을 강화한 셈이나, 그 외에는 한전이 상법 제530조의 12에 의한 분할을 함에 있어서 거쳐야 하는 분할에 관한 승인결의를 위한 주주총회의 소집·공고, 분할대차대조표등의 공시, 주주명부 기재변경 정지 및 기준일을 정하는 경우의 공고 등 절차를 간소화하고, 신설회사가 한전으로부터 전기사업법에 의한 전기사업을 승계한 때에는 한전이 받은 허가를 신설회사가 받은 것으로 보는 등 사업을 승계하는 신설회사가 사업에 관한 인·허가등을 받은 것으로 의제하는 등의 규정을 두고 있다(제5조, 제7조 내지 제9조).
덧붙여, '고용계약의 승계'에 관한 규정을 두어 신설회사가 한전으로부터 전기사업을 승계한 경우 종사직원과 한전과의 고용계약에 의한 권리·의무를 승계한다고 규정하였다(제10조). 그리고 분할에 관하여 같은 법에서 정하는 사항을 제외하고는 상법 기타 관계법령이 적용된다고 명시하였다(제3조).
(3) 2000. 12. 23 법률 제6283호로 전문개정된 전기사업법은 전기사업에 관한 기본제도를 확립하고 전기사업의 경쟁을 촉진함으로써 그 건전한 발전을 도모하고 전기사용자의 이익을 보호하여 국민경제의 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다고 규정하며(제1조), 위 전문개정은 '한전이 독점하는 전력산업에 경쟁체제를 도입하기 위하여 전기사업을 발전사업·송전사업·배전사업·전기판매사업으로 세분화하고, 전력거래가 경쟁에 의하여 이루어질 수 있도록 전력시장제도를 도입하는 등 전력산업의 기본제도를 개편하는 한편, 같은 법 시행 과정에서 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 것'을 개정이유로 하여 이루어졌는데, 그 주요골자는 경쟁환경의 조성 및 정비이다.
전기사업이 위 전문개정 전후를 통해 허가제임은 변함이 없는데, 전기사업의 분류가 위 전문개정에 의해 보다 세분화되었으나 전문개정 전에도 일반인이 허가를 얻어서 '일반전기사업' 등을 하는 것은 가능하였다. 전문개정전의 전기사업법이 한전의 전기사업독점을 규정하고 있지는 않았으며, 한국전력공사법도 이 점에서 마찬가지이다.
즉 전문개정된 전기사업법이 한전의 전기사업독점을 경쟁체제로 바꾸는 내용을 규정하고 있지는 않으며 다만 한전의 분할이나 민영화 등으로 새로 등장할 것으로 예상하는 전기사업의 경쟁체제에 대비하고 그 환경을 정비하여 공정한 경쟁을 촉진하는 동시에 전기사용자의 권익을 보호하려는 목적의 규정들을 두고 있다.
다. 이 사건 법률들에 관한 청구인의 기본권침해의 자기관련성 유무
청구인은 이 사건 법률들로 인해 한전의 자회사가 분할 및 민영화되고 청구인은 한전 직원으로서의 종전과 같은 지위를 더 이상 유지하지 못하게 됨으로써 한전의 직원이자 노동조합원으로서의 지위와 권리에 침해를 받게 되었고, 또 전기소비자로서도 한전과의 전기공급계약을 해지하고 분할된 회사와 다시 전기공급계약을 체결하여야 하는 법적 지위의 변동이 초래되게 되었다고 주장한다. 그리하여 이 사건 법률들은 청구인의 직업선택의 자유, 행복추구권, 근로3권 및 소비자의 권리 등의 기본권을 과도하게 제한하여 이를 침해한다고 주장한다.
그러나 한전의 분할 및 민영화, 전기사업의 경쟁체제 성립이 한전의 직원이자 노동조합원, 그리고 전기소비자로서의 청구인의 법적 지위나 자유·권리, 또는 편익에 어떠한 변화를 가져올지는 분명히 예견할 수 있는 성질의 것이 아니며 많은 정치·경제적 여건 등 외부적인 제반 요인에 의해서도 변동될 수 있는 측면이 있으므로 청구인이 주장하는 바와 같은 결과가 초래된다고는 단정할 수 없다(2001. 4. 2. 발전부문의 한전 자회사들이 설립되었으나 2002년 상반기 현재 분할·민영화의 전체 계획조차 아직 완성되지 않은 상태이다).
그 뿐 아니라, 청구인은 '이 사건 법률들에 의해' 한전이 분할·민영화되고 전기사업의 경쟁체제가 구축됨으로 인해 청구인이 주장하는 바와 같은 한전직원 및 노조원 또는 소비자로서의 지위나 권리의 변동과 침해가 초래된다는 것이나, 우선 이 사건 법률들에 의해 한전의 분할 및 민영화, 경쟁체제 구축의 효과가 생긴다고 할 수 없다.
위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 법률들은 한전의 분할을 지원하여 전력산업의 구조개편을 촉진하거나(전력산업법) 전기사업이 경쟁체제에 들어갈 것에 대비하여 그 환경을 조성하고 정비(전기사업법)하는데 관한 규정을 두고 있기는 하나 한전의 분할 및 민영화를 그 내용으로 하지 않으며 이를 누구에게 의무 지우고 있지도 않다. 한전의 분할 및 민영화는 이 사건 법률들의 제·개정 전후를 통하여 상법의 회사분할 규정에 따라서 주주총회의 결의 및 그 집행에 의해 이루어지는 것이고 이 사건 법률들에 의해 그러한 효과가 생기는 것이 아니다. 그리고 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률들이 종래의 한전의 사실상의 독점을 폐지하고 새로이 경쟁체제를 구축하는 내용을 직접 담고 있는 것도 아니다.
청구인이 우려하는 바와 같은 피해가 현실화 될 가능성을 완전히 배제할 수는 없을 것이다. 그러나 청구인은 한전의 분할·민영화 및 전기사업의 경쟁체제 구축에 관한 종래의 정부정책까지 판단자료로 포함하고 주주총회의 결의 등을 거쳐 그 정책대로 실행될 것으로 예상되며 이를 방해하는 별다른 외부적 변동요인은 없을 것이라는 등의 가정과 추측을 부가하여 결과를 예측하면서도 주주총회의 결의 등 이 사건 법률들 외의 관련된 제반 요인이 그 예측하는 결과에 기여하는 부분은 사상하고 그러한 결과가 바로 이 사건 법률들에 의해 도출되는 것으로 간주한 나머지 이 사건 법률들에 의해 한전의 분할·민영화 및 전기사업의 경쟁체제가 초래된다고 보았고, 또한 그로 인해 청구인이 그 예상하는 바와 같은 피해를 입게 된다고 단정함으로써 직업선택의 자유 등 기본권이 침해된다는 주장을 펴기에 이르렀다. 그렇지만 위와 같은 이 사건 법률들 외의 관련 요인의 비중은 무시할만한 것이 아니고 오히려 한전의 분할·민영화에서 이 사건 법률들이 차지하는 역할이 분할·민영화 여부를 좌우할 정도에 이르지 않는 주변적, 기술적, 또는 사후적인 것에 불과하며, 위에 언급한 바와 같이 분할·민영화 및 경쟁체제 구축이 청구인에게 미치는 영향 또한 청구인이 주장하는 바와 같이 단정할 수 있는 것이 아니다.
결국 이 사건 법률들의 내용과 성격에 비추어 볼 때 청구인이 이 사건 법률들에 의한 기본권침해를 주장하기에는 그 인과관계가 간접적이거나 희박하며, 그 효과 또는 진지성의 정도가 낮아서 이 사건 법률들이 청구인의 기본권을 직접 침해할 여지가 있다고는 볼 수 없다. 즉 기본권침해의 자기관련성을 인정할 수 없다.
4. 결론
이 헌법소원은 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원의 요건을 갖추지 못하여 적법하지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
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