1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 1은 현행 축산업협동조합법에 의한 축산업협동조합(이하 '축협'이라고 한다)중앙회이고, 청구인 2는 동법에 의한 업종별 축협 중의 하나이고, 청구인 3 내지 11은 동법에 의한 지역별 축협들이며, 청구인 12 및 13은 지역별 축협의 조합원들, 청구인 14 및 15는 축협중앙회의 임원, 청구인 16은 축협중앙회의 직원, 청구인 17은 축협중앙회의 직원들로 구성된 축협중앙회노동조합이다.
(2) 그런데, 1999. 8. 13. 국회에서 의결되고 같은 해 9. 7. 공포된 농업협동조합법(이하 '신법'이라고 한다)에 의하면, ①기존의 축협중앙회 및 농업협동조합(이하 '농협'이라고 한다)중앙회와 인삼협동조합(이하 '삼협'이라고 한다)중앙회는 각 해산되어 새로 설립되는 농협중앙회(이하 '신설중앙회'라고 한다)에 합병되는 것으로 보며, ②기존의 지역별 농협과 축협은 신법에 의한 지역농협 및 지역축협으로, 업종별 축협과 전문농협 및 삼협은 신법에 의한 품목별·업종별 협동조합으로 각 변경되어 존속하고, ③기존의 각 중앙회의 직원들은 신설중앙회의 직원으로 간주되며, ④기존의 각 중앙회들의 재산 등 권리와 의무는 신설중앙회가 포괄승계하고, ⑤신설중앙회의 설립을 준비하기 위하여 농협중앙회 설립위원회(이하 '설립위원회'라고 한다)가 구성된다.
(3) 이에 청구인들은 신법에 의하여, 그들의 의사에 반하여 축협중앙회가 해산되고 신설중앙회로 합병되게 되었을 뿐만 아니라, 위 설립위원회에는 그들의 참여가 실질적으로 보장되지도 아니하며, 축협중앙회의 재산이 모두 신설중앙회로 이전되고, 직원들의 소속이 변경되며, 축협중앙회의 직원들로 구성된 노동조합이 더 이상 종전의 업무를 수행할 수 없게 되었다는 등 헌법상 특별히 두텁게 보호되는 자조조직으로서의 축협의 결사의 자유 및 재산권, 직업선택의 자유 등을 침해당하게 되었다고 주장하면서 1999. 9. 22. 이 사건 헌법소원심판을 제기하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 신법 중 농협중앙회와 삼협중앙회의 통합부분을 제외한 나머지 조문들 즉 신법의 축협관련 조항 전부에 대하여 위헌심판을 구하고 있으나, 그 중 축협중앙회의 통합을 직접적으로 규정하는 법률조항들을 제외한 나머지 조항들은 통합을 전제로 축협의 조직·사업·회계 등 실체적 내용을 규정한 조항들로서 통합을 규정한 조항들을 위헌으로 선언할 경우에 비로소 심판대상을 확장하여 동시에 위헌선언하게 되는 경우는 별론으로 하되 이를 처음부터 이 사건 심판대상으로 삼을 것은 아니다.
따라서 이 사건 심판대상은, 축협중앙회의 신설중앙회로의 통합을 규정하는 조항들 즉, (1) 중앙회의 합병 및 기존의 조합 등 중앙회 회원의 소속변동에 관한 신법 부칙 제2조 제2호, 제6조 중 축협중앙회 부분, 제11조 중 축협 부분, (2) 설립위원회에 관한 신법 부칙 제3조 제1항, 제2항, 제4항 중 각 축협중앙회 부분, (3) 신설중앙회가 기존의 축협중앙회의 권리의무를 승계토록 하는 부칙 제7조 제1항, 제2항 중 각 축협중앙회 부분, (4) 직원의 처리에 관한 부칙 제10조 등으로 그 규정내용은 다음과 같다.
(1) 중앙회의 합병 및 기존의 조합 등 중앙회 회원의 소속변동
신법 부칙 제2조 제2호(밑줄 부분)
"다음 각호의 법률은 이를 폐지한다.
1. 농업협동조합법
2. 축산업협동조합법
3. 인삼협동조합법"
신법 부칙 제6조 중 밑줄 부분
"이 법 시행과 동시에 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회는 각각 해산된 것으로 본다. 이 경우 중앙회의 설립은 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 합병으로 본다."
신법 부칙 제11조 중 밑줄 부분
"① 이 법 시행 당시 다음 표의 왼편란에 기재된 종전의 농업협동조합법에 의한 지역농업협동조합 등은 같은 표의 오른편란에 기재된 이 법에 의한 지역농업협동조합 등으로 본다.
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2. 종전의 축산업협동조합법에 의한 2. 지역축산업협동조합
지역별축산업협동조합
3. 종전의 농업협동조합법에 의한 3. 품목별·업종별협동조합
전문농업협동조합, 종전의
축산업협동조합법에 의한
업종별축산업협동조합 및 종전의
인삼협동조합법에 의한 인삼협동조합
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② 이 법 시행 당시의 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 회원은 중앙회의 회원으로 본다."
(2) 설립위원회
신법 부칙 제3조 중 각 밑줄 부분
"① 종전의 농업협동조합법에 의한 농업협동조합중앙회(이하 "농업협동조합중앙회"라 한다), 종전의 축산업협동조합법에 의한 축산업협동조합중앙회(이하 "축산업협동조합중앙회"라 한다) 및 종전의 인삼협동조합법에 의한 인삼협동조합중앙회(이하 "인삼협동조합중앙회"라 한다)의 해산과 중앙회의 설립에 관한 사무를 처리하기 위하여 농업협동조합중앙회 설립위원회(이하 "설립위원회"라 한다)를 설치한다.
② 설립위원회는 농림부장관이 위촉하는 위원장을 포함한 15인 이내의 위원으로 구성하되, 농업협동조합중앙회·축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 임·직원이 포함되어야 한다.
③ 생략
④ 설립위원회는 제121조의 규정에 불구하고 이 법 시행일 60일전까지 중앙회의 정관을 작성하여 종전의 농업협동조합중앙회·축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 회원으로 구성된 창립총회에서 재적회원 과반수의 찬성을 얻어 농림부장관의 인가를 받아야 한다."
(3) 신설중앙회가 기존의 축협중앙회의 권리의무를 승계
신법 부칙 제7조 중 밑줄 부분
"① 중앙회는 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 재산과 채권.채무 기타 권리.의무(법률 제670호 농업협동조합법 부칙 제10조 내지 제13조의 규정에 의한 승계재산을 포함한다)를 포괄적으로 승계한다.
② 등기부 기타 공부에 표시된 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 명의는 중앙회의 명의로 본다."
(4) 직원의 처리
신법 부칙 제10조 밑줄 부분
"① 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 직원은 각각 중앙회의 직원으로 본다.
② 중앙회 합병에 따라 잉여인력을 조정하고자 하는 때에는 제132조제3항의 규정에 의하여 1998년 1월 1일부터 이 법 시행일까지 종전의 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회가 각각 시행한 자체인력감축 실적과 승계한 직원의 인원을 고려하여야 한다."
2. 청구인들의 주장 및 이해관계인들의 의견
가. 청구인들의 주장 요지
(1) 중앙회의 합병 및 기존의 지역별 조합 등 중앙회 회원의 소속변동에 관하여
업종별 축협 및 지역별 축협이 사법인으로서 결사의 자유가 보장되는 것과 마찬가지로, 이들이 회원이 되어 자주적으로 결성한 축협중앙회 역시 사법인으로서 "결사의 자유"가 보장된다. 특히 헌법 제123조 제5항에 의하여 국가는 자조조직인 축협중앙회를 육성하고 자율적 활동을 보장하여야 할 의무가 있으므로 더욱 그러하다.
그런데 신법 부칙 제2조는 현행 축협법을 폐지하고, 부칙 제6조는 축협중앙회 내지는 이를 구성하는 회원조합과 다시 그 회원조합을 구성하는 조합원 개개인들 및 축협중앙회노동조합의 의사에 반하여 축협중앙회를 강제로 신설중앙회에 합병토록 함으로써 결사체인 청구인 1(축협중앙회)의 "결사의 자유(단체존속의 자유 등)"를, 축협중앙회의 회원인 청구인 2 내지 11(업종별·지역별 축협)의 "결사의 자유(단체존속의 자유, 단체에 잔류할 자유 등)"를, 청구인 17(축협중앙회 노동조합)은 청구인 1이 해산되면 더 이상 존속하지 못하게 되므로 "결사의 자유(단체존속의 자유 등)"를 각 침해하는 것이며, 한편 부칙 제11조는 축협중앙회 회원조합의 소속을 그들의 의사와는 무관하게 신설중앙회의 회원조합으로 보도록 함으로써, 청구인 2 내지 11(업종별·지역별 축협)의 "결사의 자유(단체활동의 자유 등)"를, 청구인 12, 13(지역별 축협의 조합원)의 "결사의 자유(단체에 가입하지 아니할 자유 등)"를 각 침해하는 것이다.
한편 법인의 설립 및 존속은 "직업의 자유"의 한 모습이기도 한데, 위 법률조항들로 인하여 청구인 1은 법인해산으로 단체존속을 침해받음으로써 "직업수행의 자유"를 침해당하고, 청구인 2 내지 11은 축협중앙회설립의 자유를 침해받음으로 인하여, 청구인 12, 13은 신설중앙회에 소속되지 아니한 지역별 축협을 결성할 자유를 침해받음으로써 각 법인설립에 관한 "직업선택의 자유"를 침해당한다. 청구인 17은 축협중앙회가 해산됨으로써 더 이상 업무를 수행할 수 없게 되었으므로 "직업수행의 자유" 또는 "단결권"을 침해당한다. 또한 청구인 14 내지 16(축협중앙회의 임직원)은 축협중앙회의 해산으로 말미암아 그 동안 수행하던 직업을 영위할 수 없게 되므로 역시 "직업수행의 자유"를 침해당한다.
또한 위와 같은 통합은 회원조합들이 평소 축협중앙회 해산시 누릴 수 있으리라고 기대하였던 법익을 일방적으로 박탈함으로써 "신뢰보호의 원칙"에 위반되며, 헌법 제126조가 천명하는 "사영기업의 경영에 대한 불간섭의 원칙"에도 위배된다.
(2) 설립위원회의 구성에 관하여
신설중앙회 역시 회원조합들의 자치단체로서 회원조합들의 의사가 가장 중요하다고 할 것인데, 신법 부칙 제3조는 신설중앙회의 설립을 준비하는 설립위원회의 위원장을 농림부차관이 맡도록 하고, 그 위원은 농림부장관이 일방적으로 위촉하도록 하여 농림부와 대립 중인 축협측의 참여를 사실상 봉쇄하는 것으로서, 청구인들이 참여하여 자조적으로 중앙회를 구성하는 것을 불가능하게 함으로써 청구인 1 내지 13(축협중앙회, 업종별·지역별 축협, 조합원)의 "결사의 자유(단체결성의 자유)"를 침해하는 것이며 "절차적 민주주의의 원칙"에도 반하는 것이다.
(3) 신설중앙회가 축협중앙회의 재산을 승계하는 것에 관하여
축협중앙회는 독립된 법인으로서 재산권의 향유주체가 되고, 따라서 그 재산권이 보장되어야 하므로 축협중앙회가 해산되면, 그 재산은 중앙회에 출자한 회원조합들 및 궁극적으로 회원조합의 조합원들에게 청산·분배되어야 함에도, 신법 부칙 제7조는 청구인 1 내지 13(축협중앙회, 업종별·지역별축협, 조합원)의 동의 없이 축협중앙회의 기존재산을 신설중앙회가 승계하도록 규정함으로써 "재산권"을 보장하는 헌법규정에 위반된다.
(4) 축협중앙회의 직원의 처리에 관하여
축협중앙회직원들은 신법 부칙 제10조 제1항에 의하여 신설중앙회에 승계되도록 되어 있으나, 같은 조 제2항이 잉여인력의 조정에 관하여 규정함으로써 사실상 상당수의 직원이 구조조정차원에서 신설중앙회에 승계되지 않을 것을 예정하고 있으므로, 이들 규정은 청구인 16(축협중앙회직원)의 "직업의 자유", "행복추구권", "근로의 권리"를 침해하는 것이다.
(5) 과잉규제금지원칙과 관련하여
신법의 통합을 규정하는 조항들은, 중앙회 조직의 비대화로 인한 고비용, 저효율 체제를 타파한다면서도 신용사업을 분리시키지 아니한 채 기존의 각 중앙회를 통합함으로써 오히려 종전보다 더욱 비대한 중앙회를 만들도록 하여 그 입법목적이 정당치 못하고, 그 수단으로 각 중앙회를 유지하고 비대화된 중앙회의 조직을 자율적으로 줄이도록 하는 등 최소한의 침해를 가져오는 방법을 취하지 아니하고 가장 극단적인 방법인 중앙회의 통폐합을 하도록 하여 피해최소성의 원칙에도 어긋나며, 축산인의 자주적인 협동조직을 희생하는 것은 그로 인하여 어떠한 이익이 얻어지더라도 법익균형이 있다고 할 수 없는 것으로 과잉금지의 원칙에 반한다.
나. 농협중앙회장의 의견
(1) 중앙회의 합병과 관련 하여
기존의 각 중앙회는 정관에 의한 해산이나 주무장관의 명령에 의한 해산이 불가능하고, 법률에 의하여 해산토록 하여 이를 두텁게 보호하고 있는바, 신법의 제정에 의하여 축협중앙회를 비롯한 각 중앙회를 해산함은 이에 따른 것으로 합헌·적법한 것이다.
중앙회는 고도의 공익성을 가진 것으로, 신법은 지역별·업종별조합 등 회원조합은 통폐합하지 않고 오직 중앙회만 통합하는 것이다.
(2) 설립위원회의 구성과 관련 하여
설립위원회가 마련한 신설중앙회의 정관은 합병되는 각 중앙회의 회원들로 구성되는 창립총회의 결의를 거쳐야 하므로 결국 청구인측의 참여가 보장되는 셈이다.
(3) 재산권침해와 관련 하여
통합을 원하지 않는 회원조합은 기존의 중앙회에 대한 출자금을 환급받을 수 있으므로(신법 제161조, 제29조 제1항, 제31조 제1항), 재산권침해의 문제는 일어나지 않는다.
(4) 과잉규제금지의 원칙과 관련 하여
기존의 각 중앙회의 업무가 중복되고 그 조직이 비대화하여 비효율성을 나타내고 있는 문제점을 해결하기 위한 방법으로는 각 중앙회의 통폐합이 유일한 해결책이다. 즉 각 중앙회를 존치하고 규모를 축소토록 하는 것은 각 중앙회 임직원 등을 비롯한 기득권자들의 반발로 인하여 그 실현을 기대할 수 없다.
다. 농림부장관의 의견
(1) 중앙회의 합병과 관련 하여
(가) 결사의 자유
청구인 축협중앙회는 결사의 결과물인 결사체에 불과할 뿐 그 자체로 결사의 자유의 주체가 될 수는 없다.
가사 축협중앙회가 스스로 결사의 자유의 주체가 될 수 있다고 하더라도, 지역별·업종별 조합과는 달리, 이들을 회원으로 하는 중앙회는 자생조직이 아니며, 법률에 의하여 탄생한 것으로서 공법인이거나 기본권주체성이 제한되는 특수법인이다.
따라서 국가는 그에 부여된 헌법상 의무를 이행하기 위하여 중앙회를 해산·합병할 수 있는 것이며, 신법 부칙 제2조 및 제6조는 바로 그러한 공익적 의무의 이행을 위한 한 형태로서 입법화된 것이므로, 청구인들은 이를 수인하여야 한다.
청구인 2 내지 11의 경우 신법 부칙 제11조에 따라 신설중앙회의 회원으로 간주되나, 이는 축협중앙회가 신설중앙회에 합병됨에 따라 기존의 회원들이 신설중앙회의 회원이 되는 것은 법리상 당연한 것이며, 위 신법 부칙 제2조 및 제6조가 합헌인 이상 이 역시 헌법에 합 치되는 것이다.
청구인 12, 13은 지역별 축협의 조합원으로서 축협중앙회의 합병과는 직접적 관계가 없다.
청구인 17은 청구인 1에서 파생된 조직에 불과할 뿐만 아니라, 통합 이후에도 자동해산되는 것이 아니고 그대로 유지·존속되는 것으로 별도의 침해가 없다.
(나) 직업의 자유
청구인 1 내지 13은 축협중앙회의 해산으로 인하여 결사의 자유를 침해받음과 동시에 한편으로는 직업의 자유를 침해받았다고 주장하고, 청구인 14 내지 16은 통합으로 인하여 수행하던 직업을 영위할 수 없게 되어 직업의 자유를 침해받았다고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 해산이 헌법상 정당화될 수 있는 것이라면 직업의 자유를 침해당한다는 주장도 함께 이유없는 것으로 귀착되는 것이다.
(2) 설립위원회의 구성과 관련 하여
신법의 시행과 동시에 기존의 각 중앙회가 해산되고 신설중앙회가 출범하게 되므로 이로 인한 업무의 혼란·공백을 줄이기 위한 준비사무를 일시적으로 설립위원회가 처리하는 것에 불과하며, 설립위원회가 작성한 정관은 기존의 중앙회 회원들로 구성된 창립총회의 결의를 거치도록 되어 있을 뿐만 아니라 설립위원회에는 농협과 축협이 동수(同數)의 위원을 참여시키도록 하고 있다.
(3) 재산권침해와 관련하여
신설중앙회의 구성은 기존의 중앙회들을 해산하여 청산한 후 별도의 중앙회를 구성하는 방식이 아니라, 기존의 중앙회들을 합병하는 방식에 의하는 것이므로 청산의 문제는 발생하지 않는다. 즉 축협중앙회 자체의 재산권침해의 합헌 여부는 위에서 본 통합의 합헌성과 같은 문제가 되어 따로 논할 것이 아니다.
또한 기존의 축협중앙회의 재산은 신설중앙회에 그대로 승계되어 통합과정에서 재산의 감손이 전혀 없고, 한편 통합을 원치 않아 탈퇴하려는 회원조합들은 현재에도 축협중앙회에 대한 출자금반환청구권이 보장되고 있으며, 신법시행 이후에는 신설중앙회에 대한 출자금반환청구권을 행사할 수 있게 되는데, 실제 지분가치는 오히려 통합으로 인하여 크게 증가되므로, 회원조합이나 조합원들의 재산권은 침해되지 않는다.
(4) 축협중앙회의 직원의 감축과 관련 하여
축협중앙회의 직원들은 신법 부칙 제10조 제1항에 의하여 그 신분이 그대로 유지된다.
축협중앙회의 직원들이 구조조정과정에서 감축될 수도 있는 것은, 기존의 각 중앙회를 통합하여 "인력감축에 의한 효율성제고"라는 공익상의 목적을 추구하기 위하여 부득이한 것이다.
(5) 과잉규제금지원칙과 관련 하여
(가) 입법목적의 정당성
신법은 헌법 제9장에서 나타나듯이 헌법이 국가에 부여한 경제상의 의무이행의 한 형태로 입법된 것이며, "농업경쟁력 제고를 위한 구조조정"이라는 입법목적은 정당한 것이다.
(나) 수단의 적정성
기존의 각 중앙회의 해산은 따로 법률로 정하기로 한 축협법 등 현행 법률의 규정에 따라서 신법을 제정하여 각 중앙회를 해산하는 것이며, 기존임직원들의 반발로 자율적 통합을 기대하기 어려운 상황에서 불가피한 선택이다.
(다) 침해의 최소성
중앙회만을 통합하는 것이며, 회원조합들은 모두 존속한다.
축협중앙회의 기능과 역할 역시 소멸되는 것이 아니라, 신설중앙회에 포괄적으로 승계되어 유지되는 것이며, 신법은 축산경제대표이사의 업무 및 임명과정에 독립성을 부여하는 등 피해를 최소화하기 위한 배려를 하고 있다.
(라) 법익균형성
통합으로 인하여 비용이 절감되고 중앙회의 효율을 개선함으로써 농축협의 조합원을 비롯한 농민과 나아가 국민전체의 이익이 도모되는 등 공익에 기여하는 바가 지대함에 비하여, 침해되는 법익은 기껏해야 기존의 중앙회를 대상으로 하는 결사의 자유이거나 중앙회 임직원 일부의 사적인 이익에 한정되는 것이다.
3. 적법요건
가. 현재성
법률이 헌법소원의 대상이 되려면 현재 시행 중인 유효한 법률이어야 함이 원칙이나, 법률이 일반적 효력을 발생하기 전이라도 공포되어 있고, 그로 인하여 사실상의 위험성이 이미 발생한 경우에는 예외적으로 침해의 현재성을 인정하여, 이에 대하여 곧 헌법소원을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이다. 그렇게 보지 않고 법률이 시행된 다음에야 비로소 헌법소원을 제기할 수 있다고 한다면, 장기간의 구제절차 등으로 인하여 기본권을 침해받는 자에게 회복불능이거나 중대한 손해를 강요하는 결과가 될 수도 있기 때문이다(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201 판례집 6-2, 510, 523-524 참조).
이 사건에서 신법은 1999. 9. 7. 법률 제6018호로 공포되었고 2000. 7. 1.부터 시행된다. 신법이 시행되면, 그 즉시 축협중앙회는 해산되고 신설중앙회에 통합될 뿐만 아니라, 신법의 효력발생 이전에도 신법 부칙 제3조 내지 제7조 등의 규정에 의하여 이미 축협중앙회의 해산 및 신설중앙회의 설립을 위한 전산망의 통합, 창립총회의 소집, 신설중앙회장의 선출 등 통합준비절차가 개시되고, 이로 인하여 현재의 시점에서 청구인들이 불이익을 입고 있다고 할 수 있으므로 기본권침해의 현재성을 인정하여야 할 것이다.
나. 자기관련성
이해관계인 농림부장관은 청구인 12 내지 17(중앙회와 회원조합을 제외한 나머지 청구인들)은 심판대상 법률조항과는 자기관련성이 없고 간접적·사실적·경제적인 이해관계가 있을 뿐이라고 다툰다.
살피건대 법률에 의하여 기본권을 침해받은 경우에는 법률에 의하여 직접 기본권을 침해당하고 있는 자만이 헌법소원심판청구를 할 수 있다고 할 것이고, 제3자는 특별한 사정이 없는 한 기본권침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없다. 그러나 이러한 "자기관련성"의 요건은, 법의 목적 및 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에 미치는 효과나 진지성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416 참조), 청구인 3 내지 11(지역별 축협)이 기존의 축협중앙회에 잔류하거나 축협중앙회를 존속시키려는 자유를 침해받는 경우이거나, 그들이 출자하여 회원으로 있는 축협중앙회의 재산권이 침해를 받는 경우에는, 형식적으로는 청구인 1(축협중앙회) 또는 청구인 3 내지 11(지역별 축협)이 피해자라고 할 것이지만, 그와 동시에 그 조합원인 "청구인 12, 13(지역별 축협의 조합원)"도 자신이 속하는 지역조합이 소속된 중앙회가 변경되고 자신의 출자가치에 변동이 생기게 되므로, 그로 인하여 기본권의 침해를 받을 수 있는 위치에 놓인다고 보는 것이 상당할 것이며, 또한 "청구인 14 내지 16(축협중앙회 임직원)"은 축협중앙회의 통합으로 인하여 신분을 상실하거나 소속이 변경되는 등 그들의 업무와 지위에 영향을 받게 될 것이므로 이들에게도 자기관련성이 있다고 할 것이다.
"청구인 17(축협중앙회 노동조합)" 역시 그가 속한 축협중앙회가 통합되면, 신설중앙회내에 지속적으로 유지되기는 어려울 것이므로 역시 자기관련성이 있다고 보아야 할 것이다.
다. 청구인 적격
(1) "결사체"의 결사의 자유에 대한 기본권주체성
이해관계인 농림부장관은, 청구인 1은 청구인 2 내지 11 등 회원조합들이 결성한 결사체에 불과하므로 결사의 구성원인 회원조합들에 결사의 자유 주체성을 인정하는 것 이외에 결사체 자체에 대하여는 결사의 자유 주체로서 청구인 적격을 별도로 인정할 필요가 없다고 주장하나, 법인 등 결사체도 그 조직과 의사형성에 있어서, 그리고 업무수행에 있어서 자기결정권을 가지므로 결사의 자유의 주체가 된다고 봄이 상당하고, 달리 결사체에 대하여 기본권주체성을 인정하여서는 아니 될만한 어떠한 사정도 보이지 않으므로, 이 사건에서 청구인 1의 기본권주체성을 부인할 것은 아니다.
(2) 축협중앙회가 공법인 또는 특수법인으로서 기본권의 주체가 될 수 없는지
이해관계인 농림부장관은, 청구인 1(축협중앙회)은 고도의 공익성 때문에 공법인이거나 적어도 특수법인으로서 기본권의 주체가 될 수 없다고 주장한다.
살피건대 헌법상 기본권의 주체가 될 수 있는 법인은 원칙적으로 사법인에 한하는 것이고, 공법인은 헌법의 수범자이지 기본권의 주체가 될 수 없다. 또 예외적으로 공법인적 성질을 가지는 법인이 기본권의 주체가 되는 경우에도 그 공법인적 성격으로 인한 제한을 받지 않을 수 없다고 할 것이므로, 다음에서는 축협중앙회의 법적 성격에 대하여 살핀다.
(가) 공법인과 사법인의 구별
공법인과 사법인의 구별은 전통적인 것으로, "설립형식"을 강조하여 공법인은 공법상 설립행위 또는 법률에 근거하고, 사법인은 설립계약 등 법률행위에 근거한다고 하기도 하고, 그 "존립목적"을 강조하여 공법인은 국가적 목적 내지 공공목적을 위하여 존재하는 것인 반면, 사법인은 그 구성원의 공동이익을 위하여 존재한다고 하여 왔다.
그런데 오늘날 사회복지국가의 등장으로 국가가 국민의 모든 생활영역에 간섭하고 활발한 경제활동을 하게 되자, 위와 같은 기준만으로는 구별이 어려운 중간적 영역의 법인도 많이 생겨나고 있다.
(나) 현행 축협법의 관련조문을 중심으로 한 축협중앙회의 법적 성격
① 공법인적 성격
축협법상 축협(지역별·업종별 축협)과 중앙회는 정치에 관여하는 일체의 행위를 하여서는 아니되고(축협법 제7조), 축협과 중앙회의 임직원은 공무원(선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한다)을 겸직할 수 없으며(축협법 제8조 제1항), 정부는 조합과 중앙회의 사업과 운영에 필요한 자금의 전부 또는 일부를 보조·융자할 수 있고, 정부와 공공단체는 조합과 중앙회의 사업과 업무에 적극적으로 협력하고 그 시설장비 등의 이용에 있어 우선적으로 편의를 제공하여야 하며, 중앙회장은 조합과 중앙회의 발전에 관하여 정부에 의견을 제출할 수 있고(축협법 제9조), 정부가 위탁하는 사업이나 정부보조사업을 그 사업의 범위 내에 두고 있으며(축협법 제53조 제1항 제22호·제23호, 제102조 제21호·제22호, 제123조 제16호·제17호), 공정한 조합장 선거를 위하여 엄격한 법적 규제를 하고 있고(축협법 제46조, 제103조, 제133조, 제144조의2, 제145조), 조합의 회계에 대하여 많은 제한 규정을 두고 있는(축협법 제56조 내지 제68조, 제103조, 제133조) 외에, 축협중앙회는 국정감사의 대상기관이 되고(국정감사및조사에관한법률 제7조 제3호), 조합이 국가 또는 지방자치단체로부터 재정원조를 받은 경우에는 감사원의 선택적 감사대상이 되며(감사원법 제23조 제2호·제3호), 법인세, 부가가치세, 인지세 등에 대한 과세특례(조세특례제한법 제72조 제1항 제3호, 제116조 제1항 제10호, 제106조 제1항, 동법시행령 제106조 제6항 제16호) 등 세제상의 특혜를 받고, 독점규제및공정거래에관한법률, 보험업법 등 일부 법률의 적용도 배제되는 등(독점규제및공정거래에관한법률 제60조, 축협법 제11조) 일반 사법인에서는 볼 수 없는 공법인적 성격이 있다.
특히 축협중앙회는, 지역별 축협이나 업종별 축협에서 그 조합원이 조합에서 임의탈퇴하거나(축협법 제27조 제1항, 제103조) 조합 자체를 스스로 해산할 수 있는 것(축협법 제74조, 제103조)과는 달리, 중앙회의 회원조합은 스스로 해산함으로써 자연탈퇴되는 경우(축협법 제109조)를 제외하고는 임의탈퇴가 불가능하고, 중앙회 자체의 해산은 반드시 따로 법률을 제정하여서만 해산하도록 되어 있는 점(축협법 제111조)을 주목하지 않을 수 없다.
② 사법인적 성격
축협은 축산업의 진흥과 그 구성원의 경제적·사회적 지위향상과 공동이익을 도모함을 목적으로 하는 양축인의 자주적 협동조직이고(축협법 제1조, 제98조, 제104조), 지역별 축협 및 업종별 축협은 조합원자격을 가진 50인 이상이, 중앙회는 회원자격을 가진 20인 이상이 각 발기인이 되어 설립하며(축협법 제14조, 제100조, 제106조), 조합원의 출자로 자금을 조달하고(축협법 제20조, 제103조, 제108조), 축협의 결성이나 가입이 강제되지 아니하며, 지역별 축협 및 업종별 축협의 경우는 조합원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되고(축협법 제27조, 제103조), 축협중앙회 역시 그 회원조합이 스스로 해산함으로써 탈퇴할 수 있으며(축협법 제109조), 조합장이나 중앙회장은 조합원들이 직접 선출하거나 총회에서 선출하는 등(축협법 제41조 제3항, 제103조, 제119조)의 사법인적 성격이 있다.
(다) 소결론
지금까지 살펴본 축협중앙회 및 축협(지역별·업종별 축협)의 특성들에 의하면, 이들은 공법인적 성격과 사법인적 성격을 함께 구비하고 있는 중간적 성격의 단체인 것은 분명하나, 우선 "지역별·업종별 축협"은 그 "존립목적" 및 "설립형식"에서의 자주성에 비추어 볼 때, 오로지 국가의 목적을 위하여 존재하고 국가에 의하여 설립되는 공법인이라기 보다는 사법인에 가깝다고 할 수 밖에 없을 것이다(헌재 1991. 3. 11. 90헌마28, 판례집 3, 63, 77; 헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 판례집 8-1, 370, 378-379 참조).
그러나 "축협중앙회"는 지역별·업종별 축협과 비교할 때, 회원의 임의탈퇴나 임의해산이 불가능한 점 등 그 공법인성이 상대적으로 크다고 할 것이지만, 이로써 축협중앙회를 공법인이라고 단정할 수는 없을 것이고, 이 역시 그 존립목적 및 설립형식에서의 자주적 성격에 비추어 사법인적 성격을 부인할 수 없다.
따라서 축협중앙회는 공법인성과 사법인성을 겸유한 특수한 법인으로서 이 사건에서 기본권의 주체가 될 수 있다고는 할 것이지만, 위와 같이 두드러진 공법인적 특성이 축협중앙회가 가지는 기본권의 제약요소로 작용하는 것만은 이를 피할 수 없다고 할 것이다.
4. 본안판단
가. 서론
청구인들은 앞에서 본 바와 같이 이 사건 심판대상인 개별조항들로 인하여 결사의 자유, 직업의 자유, 재산권 등 그들의 기본권을 각기 침해받았다고 주장한다.
그런데, 이 사건 심판대상 조항 중 신법 부칙 제2조, 제6조, 제7조, 제10조, 제11조(이하 이들 조항을 "통합조항"이라고 한다)는 기존의 축협중앙회를 해산하여 신설중앙회에 합병토록 하는 것 및 합병의 직접적인 효과로서 신설중앙회가 기존축협중앙회의 자산·조직 및 직원을 승계한다는 내용으로, 이에 관한 다툼은 결국 축협중앙회를 신설중앙회에 통합하는 것이 위헌인지 여부로 집약되고, 나머지 신법 부칙 제3조에 대한 다툼은 설립위원회에 관한 것으로서 신설중앙회를 구성하는 절차의 위헌성을 다투는 것이므로, 이 사건에 대한 본안판단은 위 두 가지 쟁점에 초점을 맞추어 차례로 보기로 한다.
나. "통합조항"의 위헌성 여부
(1) 헌법 제123조 제5항과 자조조직 육성의무
헌법 제123조 제5항은 "국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다."라고 규정하고 있다.
우리 헌법상의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가지 모순을 제거하고 사회복지·사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서로서의 성격을 띠고 있다. 즉, 절대적 개인주의·자유주의를 근간으로 하는 자본주의사회에 있어서는 계약자유의 미명 아래, “있는 자, 가진 자”의 착취에 의하여 경제적인 지배종속관계가 성립하고 경쟁이 왜곡되게 되어 결국에는 빈부의 격차가 현격해지고, 사회계층간의 분화와 대립갈등이 첨예화하는 사태에 이르게 됨에 따라, 이를 대폭 수정하여 실질적인 자유와 공정을 확보함으로써 인간의 존엄과 가치를 보장하도록 하였는바, 이러한 절대적 개인주의·자유주의를 근간으로 하는 초기 자본주의의 모순 속에서 소비자·농어민·중소기업자 등 경제적 종속자 내지는 약자가 그들의 경제적 생존권을 확보하고 사회경제적 지위의 향상을 도모하기 위하여 결성한 것이 협동조합이며, 국가는 이러한 자조조직인 협동조합을 보호하게 되었던 것이다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 판례집 8-1, 370, 380-381 참조).
그런데, 협동조합 역시 하나의 경제주체로서 경제적 정의를 이루기 위한 국가의 활동영역에서 예외가 아닐 뿐만 아니라, 오히려 자본주의가 고도화되어 국가가 적극적으로 사회적 시장경제질서를 추구하게 됨에 따라, 이제는 단순히 국가로부터 소극적 보호를 받는 대상에 그치지 않고, 오히려 국가의 편에 서서 국가 경제정책의 목적달성을 위한 수단으로서의 역할까지를 담당하게 되었다. 즉 오늘날 사회복지국가가 경제에 관여하는 수단으로서 공공조합이라는 법형식을 이용하게 되자, 협동조합은 본래의 자조적 협동조합적 성격으로부터 지배단체적 성격으로 변질되는 모습을 보이게 된 것이다.
따라서 헌법 제123조 제5항의 해석은 단순히 그 조항자체만을 놓고 볼 것이 아니라, 같은 조 제1항 '국가의 농업 및 어업의 보호·육성의무' 및 헌법 제119조 제2항에서 국가의 적극적인 경제에 관한 규제·조정권을 둔 취지 등 "헌법 제9장 경제"의 전체 조항에 흐르는 국가의 사회복지적 성격과 조화되도록 하지 않으면 안된다. 위 제123조 제5항은 경제정의의 실현과 무관한 불순한 정치적 목적을 위하여 협동조합에 제한을 가하여 협동조합의 정치적 중립성을 훼손시키는 결과를 가져오는 것과 같은 따위의 입법은 헌법상 허용될 수 없다는 취지이지, 농업을 보호·육성하기 위한 것 등 경제정의의 실현을 목적으로 하는, 고도의 공익성을 지닌 입법 등 국가의 규제·조정권의 정당한 행사로 볼 수 있는 제한입법마저도 정당화될 수 없다는 취지는 아니다.
더 나아가 볼 때, 헌법 제123조 제5항은 국가에게 "농·어민의 자조조직을 육성할 의무"와 "자조조직의 자율적 활동과 발전을 보장할 의무"를 아울러 규정하고 있는데, 이러한 국가의 의무는, 자조조직이 제대로 활동하고 기능하는 시기에는 그 조직의 자율성을 침해하지 않도록 하는 후자의 소극적 의무를 다하면 된다고 할 수 있지만, 만약 어떠한 이유에서든 그 조직이 제대로 기능하지 못하고 향후의 전망도 불확실하다면, 국가는 단순히 그 조직의 자율성을 보장하는 것에 그쳐서는 아니되고, 적극적으로 이를 육성하여야 할 전자의 의무까지도 수행하여야 한다고 할 것이다.
(2) 축협법 제111조와 광범위한 입법재량권
앞에서 살핀 바와 같이 축협중앙회는 일반 사법인에서는 볼 수 없는 많은 공법인적 성격을 가지고 있는 특수한 법인인데, 특히 해산에 관하여는 따로 법률로 정하여서만 중앙회를 해산하도록(축협법 제111조) 하고 있다.
축협법이 이와 같이 중앙회의 해산을 따로 법률로 정하여 하도록 한 취지(농협법의 중앙회 해산에 관한 규정취지도 같다)는, 축산업을 포함한 농업은 단순히 농민의 이익만을 위한 산업이 아니라, 국민에게 식량공급을 담당하고 있는 산업이므로, 지속적으로 국가의 농업정책과 긴밀하게 관련되어 있고, 농협, 축협 등 각 중앙회는, 한편으로는 회원조합이나 그 조합원의 이익을 위하여 기능하면서도, 다른 한편으로는 국가의 농업정책 수행의 기능을 보조·담당하기도 하여, 국가의 농업정책 수행을 함께 긴밀히 조율해나가는 기능도 아울러 지니고 있다고 판단되는 점에 비추어, 해산에 관한 한, 중앙회 회원들끼리 함부로 중앙회를 임의해산하는 일이 없도록 하여 중앙회의 유지·존속을 꾀함과 아울러, 중앙회의 존속여부 및 해산방식 등의 점에 관하여는 법 자체에서 입법자에게 광범위한 입법형성권을 유보하여 둔 것이라 볼 것이다.
즉 축협중앙회의 해산 및 통합은 정치적 측면이 아닌 국가의 경제정책적인 측면, 사회경제적인 측면에서 접근하여야 할 문제인바, 경제정책적인 문제, 사회경제적인 문제에 대한 입법자의 입법행위는, 사회경제의 실태에 대한 정확한 기초자료의 파악과 그러한 입법행위가 가져올 영향 및 다른 사회경제정책 전체와의 조화를 고려하여야 하므로, 이러한 여러 가지 조건에 대한 적정한 평가와 판단은 사법적 판단보다는 입법자의 정책기술적인 재량에 맡기는 것이 바람직하고, 헌법재판소는 일단 입법자의 입법형성권을 존중하되, 다만 입법자가 그 재량범위를 일탈하여 현저히 불합리한 입법을 하는 경우에만 이에 개입하여 그 효력을 부인하는 것이 상당하다고 할 것이다.
위 축협법 제111조는 축협중앙회의 해산에 관하여 위와 같은 입법자의 재량이 법제화된 것이며, 따라서 이 사건에서 입법자는 축협중앙회가 처한 현실과 장래에 대한 전망, 소요되는 경제적·사회적 비용 등 제반사정을 스스로 판단하여, 축협중앙회를 언제, 어떠한 방식으로 해산하고 통합할 것인지를 선택할 수 있다 할 것이고, 그러한 입법자의 판단과 선택은 그것이 농민 자조조직의 육성, 나아가서는 경제정의의 추구라는 헌법적 요청을 구체화시키고 실현시키는, 고도의 공익성을 띠는 것인 한, 그리고 그것이 관련 주체에 대하여 과도하게 기본권을 침해하는 등 특별히 합리성을 결여한 것이라고 볼 수 없는 한 존중되어야 할 것이다.
(3) 입법재량범위의 일탈여부에 관하여
이와 같이 입법자에게 광범위한 입법형성권을 인정하여야 한다는 바탕위에서, 이 사건 통합조항이 청구인들이 주장하는 기본권을 과도하게 침해하여 입법재량범위를 일탈한 것인지에 관하여 본다.
(가) 기본권의 제한
통합조항은 청구인들의 의사에 반하여 축협중앙회를 해산하여 신설중앙회에 합병시킴으로써(신법 부칙 제2조, 제6조), 이에 수반하여 청구인 1(축협중앙회)의 "결사의 자유(단체존속의 자유 등)"를, 축협중앙회의 회원인 청구인 2 내지 11(업종별·지역별 축협)의 "결사의 자유(단체존속의 자유, 단체에 잔류할 자유 등)"를, 청구인 17(축협중앙회 노동조합)의 "결사의 자유(단체존속의 자유 등)"를 각 제한한다고 할 것이다.
나아가 위 합병의 결과로서, 축협중앙회 회원조합을 그들의 의사와는 무관하게 신설중앙회의 회원조합으로 보도록 함으로써(부칙 제11조), 청구인 2 내지 11(업종별·지역별 축협)의 "결사의 자유(단체활동의 자유 등)"를, 청구인 12, 13(지역별 축협의 조합원)의 "결사의 자유(단체에 가입하지 아니할 자유 등)"를 각 제한한다고 할 것이며, 또한 축협중앙회의 자산을 신설중앙회가 승계하도록 함으로써(부칙 제7조) 청구인 1 내지 13의 재산권을 제한한다고 할 것이다.
한편 법인의 설립 및 존속은 "직업의 자유"의 한 모습이기도 하므로(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 판례집 8-1, 370, 379-380 참조), 통합조항은 청구인 1에 대하여는 법인해산으로 단체존속을 중단시킴으로써 "직업수행의 자유"를 제한하며, 청구인 2 내지 11에 대하여는 축협중앙회의 설립을 불가능하게 함으로써, 청구인 12, 13에 대하여는 농협중앙회에 소속되지 아니한 지역별 축협을 결성하지 못하도록 함으로써 각 법인설립에 관한 "직업선택의 자유"를 제한한다고 할 것이다. 청구인 14 내지 16(축협중앙회의 임직원)에 대하여는 그 동안 수행하던 직업을 더 이상 영위할 수 없게 하거나 고용주를 변경시킴으로써 "직업수행의 자유"를 제한한다고 할 것이다. 또한 청구인 17에 대하여는 그 단체를 더 이상 존속할 수 없도록 함으로써 "직업수행의 자유" 또는 "단결권"을 제한한다고 할 것이다.
(나) 본질적 침해 여부
청구인 축협중앙회를 해산함은 형식적으로는 단체 자체를 해산하므로 결사의 자유 내지는 직업의 자유 등 기본권의 본질적 침해가 있는 것으로 보인다.
그러나 신법 에 의한 통합은, 이른바 신설합병의 형식에 의한 것으로 신설중앙회 안에서 상당한 자율성을 갖는 축산경제대표이사를 정점으로 한 양축인들의 자조조직이 유지될 뿐만 아니라(신법 제128조 제3항, 제132조), 기존의 축협중앙회 사업도 신설중앙회가 그대로 이어받으며(신법 제134조), 지역별·업종별 축협은 그대로 존속하므로(신법 부칙 제11조), 축협중앙회의 회원 조합이나 축협조합원들의 입장에서 보면, 그들의 단체는 신설중앙회 안에 형태를 바꾸어 여전히 유지·존속하고 있어, 이를 형식적으로만 보아 양축인들의 자율적 단체가 해산되어 소멸하였다거나, 향후 그들의 단체결성이 금지되었다고 볼 것은 아니고, 나아가 이는 헌법 제123조 제5항의 국가의 자조조직 육성의무 이행의 한 형태로서 결과된 것이므로, 이를 가리켜 청구인들에게 수인을 요구할 수 있는 범위를 넘어서 그들의 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 것이라고 할 것은 못된다.
(다) 과잉금지의 원칙
국민의 기본권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 입법활동의 한계라고 할 수 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 한다. 즉 입법의 목적이 헌법과 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고, 입법자가 선택한 방법이 그 목적의 달성을 위하여 효과적이고 적절해야 하며, 입법목적을 달성하기 위하여 똑같이 효과적인 방법 중에서 기본권을 보다 적게 침해하는 방법을 사용하여야 하고, 입법에 의하여 보호하려는 공익과 이로 인하여 침해되는 사익을 비교형량하여 양자 사이에 합리적인 비례관계가 이루어져야 한다(헌재 1999. 7.22. 98헌가5 판례집 11-2, 26, 44).
①입법목적의 정당성
통합조항은, UR협상·WTO 및 OECD가입·세계적인 보호무역 장벽의 제거 등 대외환경의 변화와 외환위기·대내외적 경제주체간의 첨예한 경쟁이 촉발되고 있는 비상사태적 상황을 맞이하여, 농축협의 비효율성과 낭비적 요소를 제거함으로써, 농업인(농민과 양축인을 포함)의 경쟁력을 강화시켜 농업인의 경제적·사회적 지위의 보호·향상을 꾀하고, 나아가 국민경제의 균형있는 발전을 도모하고자 함에 그 입법목적이 있다.
즉 1980. 12. 15. 국가보위입법회의의 의결을 거쳐 법률 제3276호로 제정·공포된 축산업협동조합법과 같은 해 12. 31. 법률 제3300호로 개정·공포된 농업협동조합법은 당시 농협중앙회의 회원조합이었던 축산계 특수조합을 회원으로 하는 축협중앙회를 1981. 1. 1. 농협중앙회로부터 분가·발족시켰으나, 전업농가가 발달하지 못하고 소규모복합영농이 특징인 우리 농촌의 현실상 축협의 조합원은 그 중 약 80%가 농협조합원으로 상당부분 중복되고, 경제사업부문은 열악한 농촌경제사정으로 농축협 모두 정부의 보조·융자에 대한 의존도가 커서 자생력이 취약하며, 그 결과 경제위기 후 강화된 회계기준에 의하면, 축협조합의 82%, 농협조합의 49%가 완전자본잠식상태일 정도로 일선조합의 부실이 심각한 상황이다. 거기에 조직은 지나치게 비대화하여 그동안 농가 및 양축농가의 수는 크게 줄어든 반면, 협동조합 종사인원은 오히려 크게 증가하여 농민을 위한 협동조합이 아니라 임직원을 위한 협동조합과 중앙회라는 비판까지 받기에 이르렀다.
그런데 그동안 경제사업에서의 적자를 보전하는 역할을 하여 오던 신용사업부문을 보면, 우리나라가 경제위기를 겪은 후 금융권의 경쟁이 날로 격화되고 예금보호액수의 축소로 예금의 이동현상이 뚜렷한 가운데, 농협은 국내 최고의 수신고를 가진 최대규모급 금융기관으로 사정이 나은 반면, 축협은 제1금융권에서 최하위의 수신고를 기록한 최소규모급으로 신용부문 경쟁력의 차이가 크고, 한편 그동안 축협중앙회의 상당한 자금원이 되어 왔던 쇠고기수입사업마저도 쇠고기수입자유화로 더 이상 축협중앙회의 재원이 될 수 없는 형편에 이르렀으므로, 이제 축협중앙회는 정부의 대폭적인 지원을 시급히 요청하지 않으면 아니 될 대단히 어려운 처지에 놓이게 되었다.
그렇다면 이와 같은 상황하에서 농민 및 양축인의 지위를 보호하고, 나아가 국민경제의 균형있는 발전을 꾀하고자 하는 통합조항의 입법목적은 입법자가 추구할 수 있는 헌법상 정당한 목적이라는 점에서는 의문의 여지가 없다.
②수단의 적합성 및 피해의 최소성
비대하고 비효율적으로 각기 운영되고 있는 농협중앙회 및 축협중앙회 등의 중복기능 및 불필요한 자산의 보유 등 낭비요소를 제거하기 위하여는 이들을 하나로 축소통합하는 것이 효과적이고 적절한 방법이라고 하지 않을 수 없다. 합병과 통합에 의한 협동조합의 구조개혁 및 효율성의 추구는 오늘날 협동조합이 거대 기업체와 대항하여 경쟁에서 살아남기 위한 것으로 세계적인 추세이다.
그렇다면 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 방법으로 통합 이외에 다른 방법으로도 같은 효과를 낼 수는 없는가, 그리고 통합 이외에 다른 대안이 없다고 하는 경우에도 그 과정에서 청구인들의 기본권이 덜 제한되도록 하는 방법이 있는지가 또한 문제된다고 할 수 있겠다.
우선 통합 이외의 방법으로는 기존의 각 중앙회를 존치시키고 그들로 하여금 불필요한 인원과 자산을 정리하도록 하여 효율성을 제고시키는 방법이 있을 수 있으나, 앞에서 본 바와 같이 경쟁이 격화되는 오늘날의 경제환경 아래에서 소규모의 신용사업이나 경제사업으로는 경쟁력 강화에 한계가 있을 것이며, 또한 상당부분 중복되는 조합원을 대상으로 하여 비교적 유사한 기능을 하고 있는 축협중앙회와 농협중앙회를 그대로 존치시키고서는 통합시 기대되는 만큼의 중복 자산의 정리 및 조직의 경량화, 업무의 효율화를 기대할 수 없다.
그렇다면 통합 이외에는 위와 같은 입법목적을 달성할 합리적인 대안이 없다고 할 것이다.
다음으로 통합을 하면서도 청구인들의 기본권을 덜 제한할 수 있는 방편을 생각하여 보면, 정부가 합병보조금의 지급 등 합병을 용이하도록 하는 유인을 제공하여 각 중앙회들이 스스로 변화하는 환경에 맞추어 합병하도록 하고, 정부는 다시 이에 맞추어 법령을 정비하는 방안이 있는데, 이것이 축협의 자조성을 덜 침해하는 바람직한 방법인 것만은 틀림없다. 그러나 이 사건에서는 정부가 상당한 기간을 두고 자발적 통합을 유도하였음에도 각 중앙회의 의견이 합일점을 찾지 못하였고, 특히 축협중앙회의 의견은 일관되지 못하였을 뿐 아니라, 중앙회임직원 및 조합간부들의 기득권상실을 우려한 완강한 통합반대 때문에 가능한 어떠한 유인책으로도 임의적 통합이 불가능한 상태였다고 보여지므로, 축협법 제111조에 따라 이를 해산하고 농협중앙회 등과 통합하도록 하는 신법을 제정하는 것이 현실적이고도 불가피한 선택이라고 하지 않을 수 없다.
더욱이 이러한 통합으로 인하여 축협중앙회의 개성이 완전히 몰각되는 것이 아니고, 신법은 축산부문 특례조항(제132조)을 두어, 축산경제 대표이사는 축산부문 조합장대표자회의에서 추천된 자를 회장이 임명(제1항)하며, 기존의 축협중앙회 재산 중 신용사업관련 재산을 제외한 모든 재산은 축산대표이사가 관리(제2항)하고, 신설중앙회의 잉여인력 조정시 농·축협별로 같은 비율을 적용(제3항)하며, 축산사업 계획수립 등 축산부문사업 수행시 자율성과 전문성을 보장(제4항)하는 등 축산부문의 자율성이 유지될 수 있도록 배려하고 있다.
③법익의 균형성
통합조항으로 인하여 침해되는 법익으로는 앞에서 본 바와 같이 청구인 1(축협중앙회)의 단체존속의 자유가 가장 문제될 것이나, 그로 인하여 얻어지는 이익은 모든 농축산인의 경쟁력 강화와 나아가서는 국민경제의 발전이다. 축협중앙회가 향후 국가의 대폭적인 지원을 요하는 매우 어려운 지경에 이르렀고, 만약 이러한 축협중앙회의 부실이 끝내 파산에 이르기라도 한다면, 회원축협들도 동반 파산되어 우리나라의 축산업기반이 붕괴되는 결과를 낳게 될 것이고, 이는 양축인들의 피해만에 그치지 않고, 나아가 국민에 대한 식량공급에 막대한 차질을 초래하는 등 국가적 위기까지 불러 올 염려도 있다.
그렇다면 축협중앙회 및 회원조합들의 동반 부실을 예방하기 위하여는, 설사 통합이 청구인들의 위와 같은 기본권을 일부 제한하는 결과가 된다고 하더라도 사회전체의 공공복리를 위하여 허용된다고 하지 않을 수 없다.
한편 재산권침해 주장과 관련하여 통합조항 중 재산권의 이전을 내용으로 하는 신법 부칙 제7조는 중앙회의 합병에 필연적으로 따르는 것으로, 앞에서 본 기본권의 제한원리에 비추어 청구인들의 재산권이 제한되는 것은 헌법상 허용되는 범위 내에 있다고 하지 않을 수 없으며, 더욱이 청구인 1의 재산권은 형식적으로 법인의 해산으로 인하여 박탈되는 것처럼 보이나, 그 실질적인 귀속주체인 청구인 2 내지 13의 측면에서 보면, 여전히 신설중앙회에 승계되어 가치를 상실함이 없이 존속한다.
여기서 특기할 것은 축협중앙회를 해산하여 청산하는 경우에도 각 회원조합들은 그들의 출자를 반환받아가는 것을 넘어서 청산시의 잔여재산전부에 대한 분배청구권까지 있다고 할 것은 아니라는 점이다. 즉 현행 축협법 제111조가 중앙회의 해산에 관하여 따로 법률로 정한다고 한 취지는 해산을 위한 입법에 의하여 청산방법까지 예정되고 있다는 취지로 보아야 할 것이다. 만약 그렇게 보지 않는다면 그 동안 국가의 지원으로 형성된 축협중앙회의 재산 부분까지도 모두 회원조합들에 배분되어야 할 것인데, 그 동안 국가의 지원은 개개의 회원조합이나 그 조합원들의 사적 재산의 증식을 위한 것이 아니라, 협동조합의 공익성 또는 공법인적 부분에 지원된 것이기 때문에 이는 명백히 정의에 반한다. 이런 점에서 기존 축협중앙회의 전재산에 대하여 위 청구인들이 잔여재산분배청구권이 있다거나 이를 전제로 재산분배에 대한 기존의 신뢰가 보호되어야 한다는 취지의 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다.
또한 축협중앙회는 본질적으로 영리추구를 목적으로 하는 단체가 아니며, 앞에서 본 바와 같은 특수한 법인이므로 이를 사영기업(私營企業)이라고 할 수 없고, 따라서 이 사건에 사영기업에 대한 불간섭의 원칙을 천명한 헌법 제126조가 적용되어야 한다는 청구인들의 주장 역시 이를 받아들일 것이 못된다.
(4) 소결론
그렇다면 통합조항이 비록 청구인들의 결사의 자유, 직업의 자유, 재산권 등 기본권을 제한한다고 하더라도, 그 정도가 과도하여 기본권제한의 목적·수단간의 비례성을 현저히 상실하였다고 보기 어렵고, 그 입법목적 및 통합이 지니는 고도의 공익성 등과 아울러 볼 때, 통합조항이 입법재량권의 범위를 현저히 일탈한 것이라고는 할 수 없다.
다. "신법 부칙 제3조 제1항, 제2항, 제4항 중 각 축협중앙회 부분"이 절차적 민주주의의 원칙에 위배하여 청구인 1 내지 13의 결사의 자유를 침해하여 위헌인지 여부
신설중앙회를 설립하는 것과 관련된 절차적 민주주의는 그 구성원인 중앙회 회원이 될 자들의 의사를 반영하는 설립절차를 의미할 것인데, 신법 부칙 제3조 제1항, 제2항, 제4항은 기존의 각 중앙회의 해산 및 신설중앙회의 설립사무를 처리할 설립위원회를 설치하며, 그 구성은 농림부장관이 위촉하는 위원장을 포함한 15인 이내의 위원으로 구성하되, 기존의 각 중앙회의 임직원을 포함시키도록 하고 있어, 축협중앙회측에도 이에 참여할 기회를 보장하고 있으며, 위 설립위원회에서 작성한 정관은 기존의 각 중앙회의 회원으로 구성된 창립총회의 결의를 거치도록 하고 있다.
위 청구인들이 주장하는 바대로 사실상의 주도권이 농림부장관에 있다거나 청구인들은 통합에 반대하는 입장이므로, 그들에게 할당된 위원을 참석시키지 않는다거나 참석한 조합장을 해임하여 버림으로써 참여기회를 스스로 포기하고 있다는 사정은 위 법률조항이 절차적 민주주의 원칙을 침해하는지 여부와 관련이 없으며, 앞에서 본 축협중앙회의 공익성 내지는 공법인적 성격을 고려하면, 위와 같은 참여기회의 보장만으로는 지나치게 미비하여 회원들의 의사와 동떨어진 중앙회가 설립되게 된다고 할 것도 아니다.
5. 결론
이 사건 심판대상 법률조항들은 입법자가 위에서 본 바와 같은 여러 가지 사정을 입법정책적으로 고려하여 입법한 것으로서, 청구인들에 대한 기본권의 침해의 정도가 지나쳐 입법형성권의 범위를 일탈한 것이라 볼 수 없으므로 헌법에 위반되지 아니한다.
따라서 청구인들의 이 사건 청구는 모두 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
[올린이 주 : '밑줄 부분'은 '축산업협동조합법'이다.]
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