1. 처분의 경위(다툼없는 사실)
원고는 여객자동차운송사업면허를 취득하여 택시 168대를 보유하고 일반택시운송사업을 경영하고 있는 회사인데, 피고는 원고가 사업면허가 없는 타인에게 그 소유 택시 113대의 운행권을 양도하고 그들로 하여금 원고 명의를 사용하여 차량은 운행하도록 하는 이른바 지입제 운영을 하여 여객자동차운수사업법(이하 '법'이라 한다) 제13조 제1항을 위반하였다는 이유로 법 제76조 제1항 제8호, 법 시행령 제31조 제1항을 적용하여 2000.4.18 일반택시운송사업면허 전부를 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
2. 당사자들의 주장
피고는 위 처분사유와 관계법령의 규정을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 첫째, 택시를 지입제로 운영한 사실이 없고 종업원 주주제를 시행하여 왔으므로 법제13조 소정의 명의이용금지를 위반한 사실이 없고 둘째, 가사 그렇지 않다 하더라도 종업원 200명의 생계가 달려 있는 점등 이사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 손해가 그로 인하여 보호되는 공익에 비하여 현저히 크다고 할 것이므로 이사건 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라고 주장한다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 먼저 직권으로 살피건대, 법제76조제1항은 건설교통부 장관 또는 도시사(터미널사업 및 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에 한한다)는 여객자동차운수사업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 면허·등록·허가 또는 인가를 취소하거나 6월이내의 기간을 정하여 사업의 전부 도는 일부의 정지를 명하거나 노선 폐지·감차 등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있다. 다만, 제4호·제6호 및 제8호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다고 규정하고 제8호에서 제13조(제36조에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정에 의한 명의이용금지를 위반한 때를 규정하고 있다. 그런데 헌법재판소는 2000.6.1 99헌가11·12(병합) 사건에서 법 제76조 제1항 단서중 제8호(제36조에서 준용하는 경우 제외)부분이 피해최소성의 원칙 및 법익균형성의 원칙에 위배된다는 이유로 헌법에 위반된다고 결정하였으므로 그 부분은 효력을 상실하였다 할 것이고 위와 같은 헌법재판소의 위헌결정의 효력은 이 사건과 간이 그 위헌 결정이 있기 전에 당해 법률의 조항이 재판의 전제가 되어 법원에 계속중인 사건에도 미친다 할 것이다. 따라서 피고로서는 원고가 명의이용금지 규정을 위반하였다는 이유로 필요적으로 운송사업면허를 취소할 수는 없다 할 것이고, 다만 법 제76조 제1항 본문의 규정에 따라 법의 규정 취지, 법규위반의 정도, 관계되는 공익 및 당해 처분으로 인하여 원고가 입게되는 불이익 등 제반 사정을 참작하여 원고의 면허·등록·허가 또는 인가를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 노선폐지·감차 등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있다 할 것이다.
나. 명의이용 금지 위반 여부
(1) 인정사실
(가) 원고 회사는 1983.5.19 피고로부터 여객운송사업 면허를 취득하여 영업을 해 오던 중 1996년경 경영부실로 부도위기에 처하자, 대표이사였던 이철수는 1996.6.25 임승철에게 택시 138대를 포함하여 원고 회사 경영권을 2,408,216,390원에 양도하여 임승철이 원고 회사의 대표이사로 취임하였다.
(나) 이후 원고 회사는 종업원 주주를 모집한다는 홍보를 하여 위와 같이 종업원 주주를 희망하는 사람들에게 가입금액조로 1,800만원(1997년 기준, 이후 1998년 2,000만원, 1999년 2,200만원으로 변동됨)을 내면 원고 회사 소속 택시 1대를, 금 1,250만원 내지 775만원을 내면 두사람이 원고 회사 소속 택시 1대를, 각 고정적으로 인수받아 개인택시처럼 관리 운행하게 해 주기로 약정하였다.(당시 원고 회사는 이들로부터 주주 복무규정을 준수한다는 확약서를 받으면서 액면가액 10,000원인 주식 115주를 양도하여 주고 주주명부에 주주로 등재하는 형식을 취하였고 위 주주들이 지급하는 위 금액중 주식액면금을 초과하는 금액은 원고 회사가 주주로부터 차용한 것으로 처리하였다.)
(다) 그 결과 원고 회사는 1997.7.1부터 1999경까지 143명의 종업원 주주를 모집하였고 또한 1998.8.28 부산택시 주식회사로부터 택시 30대 및 그 면허권을 양수받아 총보유택시 168대중 113대(운행기사 143명)는 위와 같은 종업원 주주제차량으로 나머지 35대(운행기사 48명)는 직영차량으로 운행하였다.
(라) 위 종업원주주제 차량 운행자들은 배정받은 원고 회사 소속 택시를 개인택시운송사업면허를 받은 것처럼 자유롭게 운행하면서 (심지어 임의로 대리기사를 고용하여 운행하는 경우도 있었다.) 차량수리비나 부품대를 운행자 본인이 부담하였지만 다만 차량 소유명의는 원고 회사로 하였다. 또한 위 운행자들은 그 지위 역시 자유롭게 양도하여 원고 회사 주주명부상의 주주명의가 수시로 변경되어 왔다.
(마) 위 종업원주주제 차량 운행자들도 일일운송수입금(사납금)을 입금하도록 되어 있기는 하였으나 실제로는 직영차량과는 달리 매일 입금하지 않고 1개월에 4, 5회 정도만 입금하였으며 그 결과 원고 회사에서도 이들에게 약정된 임금을 정기적으로 지급하지 않았다.(1999년 기준 1인 1차제의 경우 사납금은 월 2,033,000원이나 실제 1,000,000원에도 미치지 못하는 금액이 납입된 반면, 월평균 임금은 730,000원이어서 임금에서 위 미수금된 사납금을 공제하여 장부상 대부분 임금지급이 마이너스로 처리되었다).
(바) 원고 회사는 차량보험료, 차량할부금, 국민연금, 의료보험등을 위 주주차량 운행자들의 임금에서 공제하거나 이들이 퇴사할 때는 위 주주가입금액에서 공제하는 등으로 정산하여 왔고, 또한 원고 회사에는 종업원 주주로만 구성되어 있는 상조회가 있어 매월 일정액의 상조회비를 거두고 있었는데 차량이 사고로 인하여 파손되거나 도난, 탈취될 경우 그 수리비나 손해 중 상당금액을 상조회에서 부담하기도 하였다.
(사) 한편 원고 회사에서는 운행일보, 배차일지, 운송수입금 대장 등 자동차운송사업을 경영함에 있어 필요한 제반장부를 제대로 작성하지 아니하였고 또한 상법상 주식에사에게 요구되는 재무제표를 작성하는 등의 적법한 결산절차가 이루어진 적도 없었다.(단 원고 회사는 총수입금에서 총비용을 공제한 나머지 순수익금을 산출하여 위(나)항 기재의 주주 차입금 상환조로 주주들에게 지급한바는 있다).
(아) 뿐만아니라 원고 회사는 1997년도 정기주주 총회를 개최한 바가 없고 단지 1999. 3. 14 결산년도를 1997. 1. 1부터 1998.12.31까지로 하여 주주총회를 개최하였다는 결과보고서가 작성되어 있으나(그러나 위 주주총회의 개최사실을 주주들에게 서면통지한 바는 없다) 그 내용상 결산에 대한 안건은 상정되지도 않았고 의결된 바도 없으며 회의록에 대표이사의 서명날인이 빠져 있다.
[인정근거] 갑가5의 1 내지 갑가14의 8, 갑가20의 1 내지 갑가23의 4, 갑가30의 1,2,3, 갑가39의 1,2, 갑가40의 1 내지 7, 을2, 을3의 1,2,3, 을5의 1 내지 을22의 2, 을24의 1 내지 을31의 3, 을33, 을37의 1,6,7,8,9,10,11, 을38의 1 내지 을40, 을43, 을45, 을46, 을47, 을48의 각 기재, 증인 김○빈, 강○봉의 각 증언, 변론의 전취지(갑가25의 1 내지 갑가26의 1 내지 22, 갑가27, 갑가28의 1,2 갑가38의 1, 갑가39의 3 내지 64, 갑가40의 5 내지 13의 각 기재와 증인 김○수의 증언은 위 인정에 방해가 되지 아니한다)
(2) 판 단
그러므로 살피건대 위 인정사실에서 본 바와 같이, 원고 회사가 종업원주주를 모집하면서 개인택시처럼 운행할 수 있도록 약속한 점, 주주 역시 매일 사납금을 납입하지 않고 회사에 입금처리되어야 함에도 월100만원에도 미치지 못하는 금액만이 납부된 사정에 비추어 위 사납금이 실제는 지입료로 판단되는 점, 실제 주주 겸 운전기사 책임하에 차량의 정비 및 관리 등이 전담되어 있는 관계로 원고 회사에서는 임금을 제대로 지급하지도 않고, 사납금이 납입되지 않음에도 아무런 제재조치를 취하지 않았으며, 차량의 입출고·교대 등을 통한 통제가 이루어지지 않는 등 회사의 직영체제를 훼손하고 있었던 점, 종업원주주제란 종업원이 회사의 소액주주로서 경영에 참여하는 제도로 종업원의 이동방지, 기업이윤의 분배시참여 등을 노사대립의 완화에 목적을 두고 시행되는 제도로 종업원 주주는 정기총회에 참석하여 의결권을 행사하는 등 회사 경영에 참여할 수 있어야 함에도 주주의 지위가 수시로 바뀌고, 주주들이 경영에 참여한 부분이 미미했던 점 등을 종합하여 보면, 원고 주장의 종업원주주제는 지입제 운영의 변형된 형태에 불구하여 법 제13조 제1항에서 규정하는 자동차운송사업면허 이용금지에 해당하므로, 피고가 원고에 대하여 명의이용금지를 이유로 하여 택시운송사업면허를 취소한 것은 달리 그 처분이 재량권의 범위를 남용·일탈한 것이라고 볼 사정이 없는 한 적법한 처분이라 할 것이므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
다. 재량권 일탈·남용 여부
법 제13조 규정 취지는 자동차운송사업면허를 받은 자가 타인으로 하여금 그 명의로 운송사업을 하게 한다면 그 타인은 법이 자동차운송사업의 공공성을 고려하여 규정한 면허요건을 갖추지 아니하고도 사실상 운송사업을 할 수 있게 되어 일정한 요건을 갖춘자에 한하여 면허를 받을 수 있도록 하고 자동차운송사업의 위탁이나 양도를 할 경우에도 관할관청에 신고하도록 하고 있는 법규정을 무력화 시킴으로써 자동차운송사업의 질서를 문란케 할 우려가 있기 때문에 이를 금지하고자 하는 데 있다고 할 것이다.
그러므로 살피건대, 피고가 지입제를 이유로 사업면허취소 등의 행정처분을 함에 있어서는 위 법규정의 취지 및 사업면허를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 원고 회사가 입게 될 불이익을 비교 교량하여 그 행정처분의 여부와 범위를 결정하여야 할 것인바, 이 사건에 있어 지입제 차량의 대수 113대는 원고 회사가 면허 받은 차량의 절반을 훨씬 넘어서고 또한 이 사건 변론종결에 이르기까지 원고 회사로부터 차후 위와 같이 변형된 지입제로 운영되고 있는 차량에 대하여 이를 회수하여 직영체제로 정상화시키는 등의 어떠한 조치를 할 것이라는 아무런 주장 입증이 없는 점에 비추어 보면, 원고 회사가 이 사건 처분으로 인하여 원고 회사의 사업면허가 모두 취소됨으로써 원고 회사의 사업폐지는 물론 그 소속 운전기사들이 상당한 경제적 불이익을 입게 되는 사정을 참작하더라도, 피고의 이 사건 처분은 원고 회사가 입게된 불이익보다 자동차운송사업에 의하여 달성하려는 법질서와 공익목적의 실현이라는 공익상의 필요가 훨씬 커서 이익교량의 원칙에 위배되지 아니하므로, 이 사건 처분이 재량권을 남용하였거나 일탈하였다고 볼 수도 없어 이 부분에 관한 원고의 주장도 이유 없다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없다.
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