1. 이 사건 조례안에 대한 재의결과 그 요지
갑 제1 내지 6호증의 각 기재에 의하면, 피고가 1999. 6. 25. 제63회 임시회 제2차 본회의에서 전문 16개조의 인천광역시동구지방공무원직장협의회설립.운영에관한조례안(이하 ‘이 사건 조례안’이라고 한다)을 의결하여 같은 달 29일 원고에게 이송하였다가, 같은 해 7. 16. 인천광역시장의 지시를 받은 원고로부터 그 중 제 3조 제1항 제1호 및 제8호, 제6조 제7항, 제11조 및 제15조의 규정(이하 위 5개 규정을 ‘이 사건 쟁점 조항’이라고 한다)이 법령에 위반됨을 이유로 한 재의 요구를 받았음에도, 같은해 7. 24. 제64회 임시회 제6차 본회의에서 당초의 의결과 같이 재의결을 한 사실을 인정할 수 있다.
2. 원고 주장의 요지
원고는 이 사건 청구원인으로, 이 사건 조례안 중 이 사건 쟁점 조항 부분은 근거 법령의 위임 범위를 벗어난 것이므로 그에 대한 이 사건 재의결은 효력이 없다고 주장한다.
3. 이 사건 조례안의 법령 위반 여부
공무원직장협의회의설립.운영에관한법률(1998. 2. 24. 법률 제5516호로 제정된 법률, 이하 “법”이라고 한다)은 국가공무원법과 지방공무원법의 관련 규정상 노동조합의 설립이 금지되는 공무원들로 하여금 근무환경 개선.업무능률 향상.고충처리 등을 목적으로 한 직장협의회(이하 “협의회”라고 한다)를 설립.운영할 수 있도록 하기 위하여 그에 관한 기본적인 사항을 정하면서, (1) 제3조 제1항에서 6급이하의 일반직 공무원 등 그 각 호 소정의 공무원을 협의회 가입대상으로 규정하는 한편, 같은 조 제2항에서 지휘.감독의 직책에 있는 공무원과 인사등 그 소정의 업무와 유사한 업무에 종사하는 공무원은 협의회에 가입할 수 없는 것으로 규정하고, (2) 제6조 제2항에서 소속기관의 장(이하 “기관장”이라고 한다)은 협의회와 문서로 합의한 사항에 대하여는 최대한 그 이행에 노력하여야 하는 것으로 규정함과 아울러 같은 조 제3항에서 협의회의 조직 및 운영과 관련하여 소속 공무원에 대하여 불리한 조치를 할 수 없는 것으로 규정한 후, (3) 제7조에서 협의회의 가입범위와 기타 협의회의 운영에 관하여 필요한 사항 등은 대통령이나 조례 등으로 정하도록 위임하고 있다.
이에 따라 법 시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15955호로 제정된 시행령, 이하 “영”이라고 한다)은 (1) 제3조 제1항 제2호에서, 법 제3조 제2항에서 협의회 가입이 금지되는 공무원으로 규정된 지휘.감독의 직책에 종사하는 공무원의 범위를 법령.훈령 또는 사무분장에 의하여 다른 공무원에 대하여 지휘감독권을 행사하는 모든 직책에 종사하는 공무원을 가리키는 것으로 규정하고, 같은 항 제9호에서 법 제3조 제2항에서 말하는 기타 유사한 업무에 종사하는 공무원은 구체적으로 ‘협의회에 관한 업무를 수행하는 공무원’을 가리키는 것으로 규정하는 한편, (2) 제9조 제2항에서 기관장과 협의회 쌍방은 그 합의사항의 이행을 위하여 최대한 노력하여야 한다고 규정하고, (3) 제11조에서 협의회의 운영에 필요한 업무는 근무시간 외에 수행함을 원칙으로 함을, 제12조에서 기관장은 협의회가 요구하는 경우에 협의회의 활동을 위하여 당해 기관의 회의장소.사무장비 등을 사용하게 할 수 있는 것으로 규정하고 있다.
그런데 갑 제1 내지 5호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 조례안은 법 제7조의 위임에 의하여 협의회 가입범위와 기타 협의회 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함에 있어, (1) 제3조 제1항에서 협의회 가입금지 공무원의 범위를 규정하면서 제1호에서 지휘.감독의 직책에 종사하는 공무원을 법령.훈령에 의하여 다른 공무원에 대하여 지휘.감독권을 행사하는 모든 직책에 종사하는 공무원이라고 규정하여 법과 영에서 지휘.감독의 근거에 포함시키고 있는 사무분장 부분을 삭제하는 한편, (2) 그 제8호에서 법과 영에서 규정하고 있는 ‘기타 이에 유사한 업무에 종사하는 공무원’ 부분을 삭제하고 협의회에 관한 업무를 수행하는 공무원이라고만 규정하고, (3) 제6조 제7항에서 “협의회 회원은 협의회 업무로 인하여 인사상 어떠한 불이익도 받지 아니한다”고 규정한 다음, (4) 제11조에서 “협의회와 설립기관의 장은 합의한 사항에 대하여 소속 공무원에게 알려야 하고 이를 이행하여야 한다”고 규정하고, (5) 제15조에서 “설립기관의 장은 협의회가 요구하는 경우에 협의회의 활동을 위하여 당해 기관의 사무실.회의장소.사무장비 등을 사용하게 할 수 있다”고 규정하고 있음을 알 수 있다.
이러한 이 사건 조례안의 규정 내용을 그 근거 규정인 법과 영의 위 각 규정의 취지에 비추어 보면, 우선 영 제3조 제1항 제9호의 취지가 법 제3조 제2항에서 말하는 ‘기타 이에 유사한 업무에 종사하는 공무원’의 범위를 구체적으로 ‘협의회에 관한 업무를 수행하는 공무원’으로 한정하려는 취지로 해석되므로, 이 사건 조례안 제3조 제1항 제8호에서 그 근거가 된 법 제3조 제2항 및 영 제3조 제1항 제9호에서 명시하고 있는 ‘기타 이에 유사한 업무에 종사하는 공무원’ 부분을 삭제하고 단지 ‘협의회에 관한 업무를 수행하는 공무원’이라고만 하고 있더라도 이를 들어 법과 영의 근거 규정에 위배된 규정이라고 볼 수 없고, 또한 법 제6조 제3항에서 협의회의 조직 및 운영과 관련한 불이익 조치의 금지를 규정하고 있는 이상 이 사건 조례안 제6조 제7항에서 협의회 회원은 협의회 업무로 인하여 인사상 불이익을 받지 아니한다고 규정하고 있는 것 역시 법의 취지를 보다 구체화한 것일 뿐 그에 반하는 것이라고는 할 수 없다.
그렇지만 법 제3조 제2항과 영 제3조 제1항 제1호에서 지휘.감독의 직책에 있는 공무원을 협의회 가입이 금지되는 공무원으로 규정하고 있는 것은 그러한 직책에 있는 공무원은 그 직책상의 요구와 협의회 활동상 필요한 사항이 서로 충돌되는 경우가 생길 수 있을 뿐만 아니라 그 지휘.감독 하에 있는 공무원과도 협의회 활동이나 업무에 대한 입장이 언제나 동일하다고 할 수 없는 점에 비추어 그 지휘.감독 하에 있는 공무원의 협의회 활동을 보다 보장하려는 취지에서 협의회 가입을 금지시키고 있는 것으로 해석됨에도 이 사건 조례안에서 위와 같은 지휘.감독의 근거로서 법과 영에서 규정하고 있는 사무분장을 삭제함으로써 사무분장에 기하여 지휘.감독의 직책에 있게 된 공무원에 대하여는 협의회 가입이 허용된다고 해석할 여지를 남기로 있는 것은 결국 법과 영의 규정의 취지에 반하는 것이라 아니할 수 없고, 또한 협의회와 소속 기관장 사이의 합의 사항에 관하여 법과 영에서는그 이행을 위하여 최대한 노력하여야 한다는 취지로 규정하고 있음에도 불구하고 이 사건 조례안 제11조에서 그 이행의무를 규정하고 있는 것은 법과 영에서 규정하고 있는 범위를 넘어 기관장과 협의회 사이의 합의에 대하여 단체협약과 같은 구속력을 인정하려는 것에 다름 아니어서 법과 영의 규정에 부합하는 것이라 할 수 없을 뿐만 아니라, 영 제11조와 제12조가 근무시간 중의 협의회 활동을 제한하고 협의회에 전임공무원을 두는 것을 금지하고 있는 것은 근무시간 외의 수시활동의 범위 내에서 협의회 활동을 보장하려는 것이라 해석됨에도 불구하고 이 사건 조례안 제15조에서 영 제13조가 규정하고 있지 아니한 협의회에 대한 사무실 제공을 규정하고 있는 것은 결과적으로 법과 영에서 예정하고 있지 아니한 상시활동에 필요한 물적 설비의 제공을 규정하고 있는 것이어서 그 위임 범위를 벗어나 규정이라고 하지 않을 수 없다.
그렇다면 이 사건 조례안의 각 규정 중 위와 같이 제3조 제1항 제1호와 제11조 및 제15조의 규정이 법령에 위반된 이상, 그 나머지 규정이 법령에 위반되지 아니한다고 하더라도 이 사건 조례안에 대한 재의결은 그 전체의 효력을 부정할 수밖에 없으므로(대법원 1992. 7. 18. 선고 92추31 판결 등 참조), 이를 구하는 원고의 이 사건 청구는 결국 이유 있다 할 것이다.
4. 결론
그러므로 원고의 이 사건 청구를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 의견이 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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