1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 94헌바13 사건
청구인인 연합철강주식회사 노동조합은 1989. 5. 10. 노동조합규약을 개정하여 제20조 제1항 제9호에 총회가 확대간부회의에서 상정하는 단체협약 및 제 협정의 체결동의에 대한 표결권을 가지는 것으로 규정하고, 제92조에 청구인 노동조합의 단체협약 및 제 협정의 체결권은 위원장에게 있으나 단체교섭위원회가 충분한 교섭 후에 확대간부회의의 심의를 거쳐 조합원의 찬반투표로 결정하여 체결하고, 다만 이미 얻은 근로조건을 저하하는 내용의 협정 및 협약체결은 총회의 결의없이는 할 수 없다고 각 규정하였다. 청구인은 부산광역시 남구청장으로부터 청구인의 노동조합규약이 구 노동조합법 제33조 제1항 및 제34조 제1항의 규정에 위배된다고 하여 1990. 7. 23. 동 규약의 변경보완 시정명령을 받고 1990. 12. 13. 부산고등법원에 동 규약변경 보완명령 취소청구소송(90구3232)을 제기하여 승소판결을 받은 바 있었다. 그러나 위 남구청장의 상고(91누10787)에 의하여 대법원은 1993. 5. 11. 원심판결이 노동조합법 제33조 제1항의 취지에 위반되는 것으로 판시하고 이를 파기환송하였다. 청구인은 대법원의 파기환송으로 다시 부산고등법원에서 위 사건의 재판(93구3622)이 계속되던중 동 법원에 위 규약변경 보완명령의 근거가 된 노동조합법 제33조 제1항의 위헌여부 심판의 제청을 신청하고 1994. 2. 5 위 법원으로부터 그 기각결정(93부376)을 송달받자 같은 달 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 94헌바26 사건
청구인인 아폴로산업 주식회사 노동조합은 1992. 3. 3. 노동조합규약을 개정하여 제16조 제1항 제5호에 총회의 기능으로 "단체협약 및 임금체결에 관한 사항"을 규정하고, 제49조는 단체교섭이라는 표제 아래 "이 노동조합과 회사간의 임금협상 및 단체협상의 교섭권은 노동조합에 있으며 체결권은 전체 조합원의 의결로 한다"고 규정하였다. 경주시장은 1992. 6. 5. 위 각 조항은 노동조합법 제33조에 의하여 노동조합의 대표자가 가지는 단체교섭권 및 단체협약체결권에 대한 본질적인 제한이라는 이유로 제16조 제1항 제5호는 "단체협약에 관한 사항"으로, 제49조는 "단체교섭과 임금교섭의 협상 및 체결권은 노동조합장 또는 노동조합으로부터 위임받은 자가 행한다"는 내용으로 각 변경보완하라는 명령을 하였다. 청구인은 1992. 6. 25. 대구고등법원에 위 경주시장을 상대로 노동조합규약변경 보완명령 취소청구소송(92구1125)을 제기하여 1992. 10. 28. 승소판결을 받았다. 그러나 위 경주시장이 대법원에 상고하여(92누18344), 대법원은 1993. 11. 23. 위 규약 제49조에 관한 부분은 파기환송하고 나머지 부분에 대한 상고를 기각함으로써, 위 규약 제49조에 관한 부분은 다시 대구고등법원에서 계속하게 되었다(93구3616). 청구인은 위 법원에 위 규약변경 보완명령의 근거가 된 노동조합법 제33조 제1항에 대하여 위헌여부심판의 제청을 신청하였으나 위 법원은 1994. 5. 6. 이를 기각하였고(94부70), 이에 청구인은 1994. 5. 24. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 95헌바44 사건
청구인인 강원산업주식회사 삼표중공업 노동조합은 1994. 7. 노동조합규약을 개정하여 규약 제47조에 임금 및 단체협약의 체결권은 위원장에게 있고 교섭위원 3분의2 이상의 동의를 얻어 총회의 인준을 얻어야 하며 교섭위원이 연명으로 서명한다고 규정하였다. 포항시장은 개정된 위 규약 제47조가 노동조합법 제33조 제1항에 규정된 노동조합대표자 또는 수임자의 단체협약체결권한을 제한함으로써 위 법규정에 위반된다는 이유로 1994. 10. 5. 청구인에게 동 규약의 변경보완시정명령을 하였다. 이에 청구인은 1995. 1. 대구고등법원에 포항시장이 한 동 규약변경명령처분의 취소를 구하는 소송(95구246)을 제기하여 재판 계속중, 위 규약변경보완명령의 근거가 된 노동조합법 제33조 제1항에 대하여 위헌여부심판의 제청을 신청하였고, 1995. 10. 23. 위 법원으로부터 그 기각결정(95부319)을 송달받자 같은 달 29. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 노동조합법(1963. 4. 17. 법률 제1329호로 제정되어 1987. 11. 28. 법률 제3966호로 최종개정된 것, 이하 '법'이라 한다) 제33조 제1항의 위헌여부이다. 법이 1997. 3. 13. 법률 제5310호로 노동조합및노동관계조정법으로 개정되었으나, 그 부칙에서 노동조합업무 등에 관하여 신법의 적용을 명하는 경과규정을 두고 있지 않으므로, 심판의 대상은 개정되기 이전의 노동조합법 제33조 제1항(이하 '이 사건 법률조항'이라 한다)이다.
제33조(교섭권한) ① 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 단체협약의 체결 기타의 사항에 관하여 교섭할 권한이 있다. 다만, 사용자단체와의 교섭에 있어서는 단위노동조합의 대표자 중에서 그 대표자를 선정하거나 연명으로 교섭할 수 있다.
2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 이 사건 법률조항과 관련하여 94헌바13 사건과 94헌바26 사건의 대법원 판결은 "여기서 교섭할 권한이라고 함은 사실행위로서의 단체교섭의 권한외에 교섭한 결과에 따라 단체협약을 체결할 권한도 포함되는 것으로 해석하여야 하며, 또한 이 사건 규약에서와 같이 청구인 노동조합의 단체협약 및 제 협정의 체결동의에 총회가 표결권을 가지도록 하고 청구인 노동조합의 대표자가 단체교섭결과에 대하여 확대간부회의의 심의 및 조합원찬반투표를 거쳐서 단체협약을 체결하도록 한 것은 대표자 또는 수임자의 단체협약체결권한을 전면적, 포괄적으로 제한함으로써 사실상 단체협약체결 권한을 규정한 노동조합법 제33조 제1항에 위반되는 것이라고 아니할 수 없다"고 판시하여 대법원 1993. 4. 27. 선고, 91누12257 전원합의체 판결을 인용하고 있다.
헌법 제33조 제1항이 보장하는 노동3권의 핵심적인 내용은 자주성과 민주성이며, 그 요체는 단체교섭권에 있고 단체협약은 단체교섭권의 목적이자 결과물로서 결국 노동3권의 목적이다. 그런데 이 사건 법률조항의 의미를 대법원의 위 판시와 같이 노동조합의 대표자가 극히 중요한 단체협약을 노동조합 전체의 의사와 관계없이 체결하더라도 그렇게 체결된 단체협약이 노동조합 총회의 결의에 의해서도 제한할 수 없는 것으로 해석한다면, 이는 헌법이 보장한 노동3권의 근본취지에 반하는 것이다. 왜냐하면 노동조합의 대표자가 단체협약을 체결함에 있어서 조합대표자의 어용이나 배임행위를 방지하기 위한 견제수단이 필요하고, 조합총회의 의결이 유효적절한 견제수단의 하나인데, 이러한 견제수단을 가질 것인가에 관하여는 노동조합이 스스로 결정할 수 있어야 하기 때문이다.
(2) 이 사건 법률조항이 노동조합대표자의 단체협약체결권을 부여하는 조항이고 이를 노동조합의 규약으로 제한하는 것이 위법이라면 단체교섭권이 있는 "위임을 받은 자"의 경우 그 수임자의 단체협약체결권을 제한하는 것도 또한 위법하게 되어, 제3자에게 단체교섭을 위임할 경우 노동조합은 그 수임자의 단체협약체결권을 제한할 수 없게 되는바, 이렇게 된다면 노동조합이 단체교섭권을 위임하는 것이 거의 불가능하며 따라서 제3자의 조력을 받는 것 자체가 어렵게 되기 때문에 이러한 관점에서도 이 사건 법률조항은 자유로운 단체교섭권을 제한한 것으로 위헌이다.
나. 노동부장관 및 부산광역시 남구청장의 의견
(1) 헌법 제33조 제1항은 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다"고 규정하고 있는바, 여기에서 단체교섭이라 함은 사실행위로서의 단체교섭의 권한만이 아니라 단체교섭의 결과로 타결된 내용을 단체협약으로써 체결할 수 있는 권한도 포함되는 것으로 해석해야 한다. 만일 단체교섭권만 있을뿐 단체협약체결권은 없다고 해석한다면, 이는 마치 대리에 있어서 계약조건을 협상할 권한은 있으나 계약을 체결할 권한은 없다고 하는 것과 같아서 그와 같은 법적 지위가 법률상 어떠한 의미를 가질 수 있는지 의심스럽다.
(2) 청구인들은 조합의 대표자 등에게 단체협약체결권까지 부여하게 되면 집행부의 어용화나 배임행위를 막을 수 없기 때문에 노동조합의 자주성과 민주성을 해하게 될 우려가 있다고 주장한다. 그러나 노동조합이 규약이 정하는 바에 따라 대표자를 선출하였거나 교섭권한을 위임한 때에는 그로써 이미 조합의 자주적, 민주적 운영은 실현된 것이며, 단체협약의 체결이 조합원의 권리의무에 지대한 영향을 미치는 것이라고 하여 반드시 조합원총회의 결의를 거쳐야 하는 것만이 그와 같은 요청에 부합하는 것이라고 할 수 없다. 조합원들이 대표자를 신뢰할 수 없다면 규약이 정하는 절차에 따라 대표자 등을 교체하든가 또는 대표자 등 집행부를 그대로 두고 당해 단체협약체결을 위한 단체교섭의 권한만을 다른 교섭대표에게 위임할 수도 있기 때문이다.
다. 법원의 위헌제청신청 기각결정의 이유
위의 노동부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 이 사건 법률조항의 의미
(1) 이 사건 법률조항은 "노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 단체협약의 체결 기타의 사항에 관하여 교섭할 권한이 있다. 다만, 사용자단체와의 교섭에 있어서는 단위노동조합의 대표자중에서 그 대표자를 선정하거나 연명으로 교섭할 수 있다."고 규정하고 있다.
헌법 제33조 제1항이 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 가진다"고 규정하여 慕括悶“?"단결권, 단체교섭권, 단체행동권"을 기본권으로 보장하는 뜻은 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위한 것이다. 비록 헌법이 위 조항에서 '단체협약체결권'을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 '단체교섭권'에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다.
(2) 법 제33조 제5항은 "사용자 또는 사용자단체는 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 성실한 단체협약 체결을 정당한 이유없이 거부 또는 해태할 수 없다"고 규정하고, 법 제39조 제3호는 "노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유없이 거부하거나 해태하는 행위"를 부당노동행위로 규정함으로써, 법은 노동조합의 대표자 또는 수임자가 단체협약체결권을 가지고 있다는 것을 당연한 전제로 하고 있다. 또한 법 제14조에는 노동조합의 자주적·민주적 운영을 보장하기 위하여 대표자와 임원에 관한 사항(제9호)이나 임원 및 대의원선거절차에 관한 사항(제16호) 등을 규약에 기재하도록 규정하고, 법 제19조 제1항 제3호에서는 단체협약에 관한 사항을 총회의 의결사항으로 정하여 노동조합 대표자가 단체교섭 개시전에 총회를 통하여 교섭안을 마련하거나 단체교섭과정에서 조합원의 총의를 계속 수렴할 수 있도록 규정하고 있다. 뿐만 아니라, 1997. 3. 13. 법률 제5310호로 개정된 노동조합및노동관계조정법 제29조가 제1항에 노동조합의 대표자에게 단체교섭권과 단체협약체결권이 있음을, 제2항에 노동조합으로부터 위임받은 자에게 위임받은 범위내에서 단체교섭권과 단체협약체결권이 있음을 명시적으로 밝힌 것은 입법자가 입법개선을 통하여 이 사건 법률조항의 불명확성에 따른 해석상의 논란의 소지를 제거하려는 노력으로 보아야 할 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항의 '단체교섭권'은 단체교섭을 할 수 있는 권한만이 아니라 나아가 단체교섭의 결과로 타결된 내용을 단체협약으로써 체결할 수 있는 권한까지 포함하고 있는 것으로 해석하는 것이 옳다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 헌법 제33조 제1항의 근로3권의 법적 성격
헌법 제33조 제1항이 보장하는 근로3권은 근로자가 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 복지증진 기타 사회적·경제적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 단체를 자유롭게 결성하고, 이를 바탕으로 사용자와 근로조건에 관하여 자유롭게 교섭하며, 때로는 자신의 요구를 관철하기 위하여 단체행동을 할 수 있는 자유를 보장하는 자유권적 성격과 사회·경제적으로 열등한 지위에 있는 근로자로 하여금 근로자단체의 힘을 배경으로 그 지위를 보완·강화함으로써 근로자가 사용자와 실질적으로 대등한 지위에서 교섭할 수 있도록 해주는 기능을 부여하는 사회권적 성격도 함께 지닌 기본권이다.
근로3권은 근로자가 국가의 간섭이나 영향을 받지 아니하고 자유롭게 단체를 결성하고 그 목적을 집단으로 추구할 권리를 보장한다는 의미에서 일차적으로 자유권적 성격을 가지나 고전적인 자유권이 국가와 개인 사이의 양자관계를 규율하는 것과는 달리 국가·근로자·사용자의 3자관계를 그 대상으로 한다.
따라서 근로3권은 국가공권력에 대하여 근로자의 단결권의 방어를 일차적인 목표로 하지만, 근로3권의 보다 큰 헌법적 의미는 근로자단체라는 사회적 반대세력의 창출을 가능하게 함으로써 노사관계의 형성에 있어서 사회적 균형을 이루어 근로조건에 관한 노사간의 실질적인 자치를 보장하려는데 있다. 경제적 약자인 근로자가 사용자에 대항하기 위해서는 근로자단체의 결성이 필요하고 단결된 힘에 의해서 비로소 노사관계에 있어서 실질적 평등이 실현된다. 다시 말하면, 근로자는 노동조합과 같은 근로자단체의 결성을 통하여 집단으로 사용자에 대항함으로써 사용자와 대등한 세력을 이루어 근로조건의 형성에 영향을 미칠 수 있는 기회를 가지게 되므로 이러한 의미에서 근로3권은 '사회적 보호기능을 담당하는 자유권' 또는 '사회권적 성격을 띤 자유권'이라고 말할 수 있다.
이러한 근로3권의 성격은 국가가 단지 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐이 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을 필요로 한다. 따라서 근로3권의 사회권적 성격은 입법조치를 통하여 근로자의 헌법적 권리를 보장할 국가의 의무에 있다. 이는 곧, 입법자가 근로자단체의 조직, 단체교섭, 단체협약, 노동쟁의 등에 관한 노동조합관련법의 제정을 통하여 노사간의 세력균형이 이루어지고 근로자의 근로3권이 실질적으로 기능할 수 있도록 하기 ㎸臼?필요한 법적 제도와 법규범을 마련하여야 할 의무가 있다는 것을 의미한다.
(2) 청구인들이 주장하는 위헌 이유
청구인들은 이 사건 법률조항을 위에서 본 바와 같이 노동조합의 대표자 또는 수임자에게 사실행위로서 단체교섭권 뿐만 아니라 단체협약체결권까지 부여한 법률조항인 것으로 해석하는 경우에는, 노동조합의 대표자나 수임자가 체결한 단체협약을 노동조합총회의 결의로서도 제한할 수 없게 되어 이 사건 법률조항이 근로자 및 근로자단체인 노동조합의 자주권을 침해하는 것으로서 다음과 같은 이유로 헌법에 위반된 법률조항이라고 주장한다.
(가) 단체협약의 체결에 있어서 노동조합은 그의 대표자 또는 수임자의 어용화나 배임행위를 방지하기 위하여 견제수단이 반드시 필요하고, 그 견제수단의 하나라고 할 수 있는 단체협약체결에 대한 노동조합총회의 동의권과 같은 견제수단을 가질 것인가에 관하여는 노동조합 스스로가 결정할 수 있어야만 노동조합의 자주성이 보장될 수 있다.
(나) 이 사건 법률조항은 노동조합의 대표자나 수임자에게 단체협약체결권을 부여함으로써, 결과적으로 노동조합 총회가 그의 대표자가 체결한 단체협약에 대하여 다시 결의하는 형식으로 대표자의 대표권행사에 대한 제한수단을 규약에 정할 수 있는 가능성을 배제하고 있다.
(다) 따라서 이 사건 법률조항은 근로자단체가 스스로의 규약으로써 자신의 조직과 의사형성절차 등에 관하여 자율적으로 결정할 단체자치의 자유를 침해한 것이므로 근로자의 자주권을 보장한 헌법 제33조 제1항에 위반된다.
(3) 이 사건 법률조항의 합헌성
이 사건 법률조항의 위헌여부는 근로3권의 자유권적 측면이 문제가 되는 경우이고, 이 경우에도 헌법 제33조 제1항이 보장하는 근로3권은 어떠한 제약도 허용되지 아니하는 절대적인 권리가 아니라 당연히 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하며, 그 제한은 노동기본권의 보장과 공익상의 필요를 구체적인 경우마다 비교형량하여 양자가 서로 적절한 균형을 유지하는 선에서 결정된다〔헌법재판소 1996. 12. 26. 선고, 90헌바19 등(병합) 결정〕.
노동조합대표자에게 최종적인 단체협약체결권을 위임할 것인지 아니면 조합총회의 의결에 최종적인 체결권을 유보할 것인지는 입법자의 입법형성의 자유에 속한다 할 것이다. 그러나 노사간의 타협과 양보의 결과로서 합의가 도출되었더라도 다시 노동조합총회의 의결을 거쳐야만 비로소 그 합의의 효력이 발생할 수 있도록 하는 것은 근로자의 의사를 존중하는 것이기는 하나, 사용자가 결정권한이 없는 노동조합대표자를 상대로 하여 성실하고도 진지하게 교섭에 임하리라는 것을 기대하기는 어렵게 되고, 이로 말미암아 근로3권의 헌법적 목적을 실현하기 위한 절차로서의 단체협약제도의 기능이 크게 저해되어 노동영역에서의 산업평화가 위협받을 수 있다 할 것이다. 이러한 이유로 이 사건 법률조항이 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자에게 단체교섭권만이 아니라 단체협약체결권도 부여한 것이라 하겠다.
그러므로 이 사건 법률조항은 입법자가 근로자에게 근로3권을 실질적으로 보장하기 위한 법적 제도와 법규범을 형성함에 있어서 단체협약제도의 기능확보라는 중요한 공공복리를 위하여 노동조합의 활동의 자유를 제한한 것이고, 그 제한의 내용 또한 근로3권의 본질적인 내용을 침해한 것으로 볼 수 없다. 더욱이 입법자가 법 제14조, 제19조 등을 통하여 노동조합의 내부조직을 민주적으로 구성하고 의사형성이 민주적으로 이루어질 수 있도록 절차를 규율하고 있다는 점에 비추어, 총회에서 사전에 의결할 수 있는 길이 열려있을 뿐만 아니라 노동조합대표자에 의한 대의제도가 보장되어 있는 터이므로 노동조합대표자에 의한 교섭의 결과를 노동조합과 노동조합원에게 귀속시키기에 충분한 정당성이 있기도 하다.
(4) 결 론
따라서 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자에게 단체교섭권과 함께 단체협약체결권을 부여한 이 사건 법률조항의 입법목적은 노동조합이 근로3권의 기능을 보다 효율적으로 이행하기 위한 조건을 규정함에 있다 할 것이다. 따라서 비록 이 사건 법률조항으로 말미암아 노동조합의 자주성이나 단체자치가 제한되는 경우가 있다고 하더라도 이는 근로3권의 기능을 보장함으로써 산업평화를 유지하고자 하는 중대한 공익을 위한 것으로서 그 수단 또한 필요·적정한 것이라 할 것이므로 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다.
다만, 재판관 조승형은 주문표시에 관하여 별개의견을 밝혔다.
4. 재판관 조승형의 별개의견
나는 주문표시 중 "구 노동조합법(……) 제33조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다" ?"심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
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