1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구외 망 김옥순은 1953. 10. 16.부터 국민학교 교원으로 재직하다가 1994. 5. 8. 교통사고로 사망하였는데 사망 당시 위 망인은 독신으로서 공무원연금법상 급여를 받을 유족이 아무도 없었다.
청구인들은 위 망인의 공동재산상속인들로서 위 망인의 사망으로 인한 공무원연금법상 퇴직급여수급권이나 유족급여수급권을 공동상속하였음을 전제로 하여, 공무원연금관리공단 이사장을 상대로 위 각 급여의 지급을 청구하였으나, 공무원연금관리공단 이사장은 '위 망인이 재직중 사망하였으므로 위 망인에 대한 급여는 퇴직급여가 아닌 유족급여로 청구하여야 하고, 원고들은 공무원연금법 소정의 유족에 해당하지 않는다'는 이유를 들어 급여의 지급을 거부하는 처분을 하였다.
청구인들은 서울고등법원에 공무원연금관리공단이사장을 상대로 위 퇴직일시금등지급거부처분의 취소를 구하는 행정소송(94구38900)을 제기하였는데 위 고등법원은 퇴직일시금지급청구에 대하여는 '위 망인과 같이 공무원으로서 재직중 사망한 경우에는 퇴직을 사유로 하는 퇴직급여의 문제가 생기지 않는다'는 이유로, 퇴직수당지급청구에 대하여는 '재직중 사망한 경우의 퇴직수당수급권은 공무원연금법 제30조에 의하여 유족 및 유족이 아닌 직계비속에게 있다'는 이유로 청구인들의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다.
청구인들은 위 판결에 불복하여 대법원에 상고(95누9945)하고, 상고심계속 중 공무원이 유족 없이 사망한 경우 수급권자를 유족이 아닌 직계비속에 한정하고 있는 공무원연금법 제30조 제1항은 청구인들의 재산상속권을 배제하여 헌법 제23조에 위반된다는 이유로 위헌여부심판의 제청신청(95부19)을 하였으나 대법원이 청구인들의 위제청신청을 기각함과 동시에 상고를 기각하자 공무원연금법 제30조 제1항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 전문개정된 것) 제30조 제1항(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌여부이며, 그 내용은 다음과 같다.
제30조(급여의 수급자에 대한 특례) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 사망한 경우에 급여를 받을 유족이 없을 때에는 대통령령이 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계비속에게 지급하고 그 직계비속도 없을 때에는 당해 공무원 또는 공무원이었던 자를 위하여 사용할 수 있다.
2. 청구인들의 주장, 대법원의 위헌제청신청기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
공무원연금법(이하 "법"이라 한다)상 각종 급여에 소요되는 비용은 공무원이 부담하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금 기타 수입에 의한다. 따라서 공무원이 법상 가지는 급여채권은 재직중의 근로에 대한 후불임금의 성격을 가지며 당해 공무원이 사망하는 경우 상속인들에게 포괄적으로 승계되어야 한다. 법상의 급여채권은 공무원의 퇴직 또는 사망등 사유에 따라 퇴직급여청구권 또는 유족급여청구권의 형태로 발현되므로 유족급여는 공무원의 퇴직급여가 상속의 법리에 따라 변형된 것으로 보아야 한다. 그렇다면 공무원이 사망한 경우 유족이 있을 경우 유족급여를 지급하고, 유족이 없을 경우 수급자의 범위를 직계비속에 한정하는 이 사건 법률조항은 유족 및 유족이 아닌 직계비속 이외의 다른 상속권자들의 재산권인 법상의 급여청구권에 대한 상속권을 침해하므로 국민의 기본권 보장에 관한 헌법 제23조에 위반된다.
나. 대법원의 위헌제청신청기각이유
공무원의 퇴직을 사유로 하는 퇴직급여와 공무원이 재직 중 사망하거나 공무원이었던 자로서 퇴직연금 또는 장해연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 경우에 그 유족에게 지급되는 유족급여는 그 발생사유 및 수급권자, 금액 등에서 차이가 있어 구별되는 것이고, 한편 유족급여는 공무원의 사망에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원에 대한 사회보장제도를 확립하고 그 유족의 경제적 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 하여 지급되는 것이므로 위 유족급여를 지급하는 제도와 공무원의 사망으로 인하여 당해 공무원의 상속인이 그 재산을 상속하는 제도와는 헌법적 기초나 제도적 취지를 달리하는 것이라 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 민법과는 다른 입장에서 수급권자를 정한 것으로서 수급권자인 유족은 상속인으로서가 아니라 직접 자기의 고유의 권리로서 취득하는 것이므로 이 사건 법률조항은 국민의 재산권 보장에 관한 헌법 제23조의 규정에 위배되지 않는다.
다. 총무처장관(1998. 2. 28. 법률제5529호로 행정자치부장관으로 변경) 및 공무원연금관리공단의 의견요지
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직ㆍ폐질ㆍ사망 등의 사고로 본인 및 피부양자들이 생계에 위협을 받을 경우에 대비하여 이들의 생존권적 기본권을 보장하기 위하여 도입된 사회보험의 하나이다. 급여재원의 대부분은 가입자들이 퇴직 전까지 납부한 기여금의 적립금이 아니라 정부재정 내지 현재의 가입자가 내고 있는 기여금으로부터 충당되므로 근로세대의 갹출에 의하여 노령세대에 급여를 지급하는 제도라 할 수 있다. 보험의 원리에 의해 운용되므로 보험료인 기여금을 납부하였더라도 급여는 소정의 기준에 해당될 때에만 지급되며 급여총액 역시 해당 공무원이 재직시에 불입하였던 기여금 총액과 일치하거나 비례하지 않고 개개인의 수명의 차이에 따른 연금수급기간의 장단등 다른 요인에 따라 결정된다. 따라서 각종급여, 특히 퇴직급여는 이러한 공무원연금제도의 고유한 성격에 따라 단순히 후불적 임금으로만 볼 수는 없으며 사회보장적 성격과 아울러 공로보상 내지 은혜적 급여 등 복합적 성격을 가진다. 한편 퇴직연금을 받을 자가 사망하는 경우 유족에게 주어지는 유족급여청구권은 퇴직급여가 공무원 또는 공무원이었던 자의 사망에 따라 전환된 것이 아니라 유족이 자신들의 고유한 권리로서 취득하는 사회보장적인 것으로 보아야 한다. 따라서 유족의 범위는 그 취지상 일상적인 재산관계를 규율하여 민사상의 분쟁을 사전에 예방하고 사회질서를 바로잡기 위하여 정한 민법상의 상속인의 범위와 일치할 수 없다. 유족급여 자체가 생활안정과 복리향상을 위한 집단적 부양대책의 하나이므로 공무원 자신이 부양하던 자들 중에서 실질적으로 제도적 도움을 필요로 하는 자들로 그 범위를 정하여야 한다. 이렇게 법상의 유족급여제도와 상속제도와는 헌법적 기초와 제도적 취지를 달리한다. 더구나 유족이 없을 때의 수급자에 대한 특례를 규정한 이 사건 법률조항은 부양을 전제로 하여 정한 유족급여의 범위를 사망공무원 재직시의 공로를 특별히 기리기 위하여 확장하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 헌법 제23조에서 정한 재산권을 침해하였다고 볼 수는 없는 것이다.
3. 판 단
가. 공무원연금제도와 공무원연금법상의 급여의 법률적 성질
(1) 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여할 목적으로(법 제1조), 위의 사유가 발생한 때에 그 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 여러사람들에게 분산시킴으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
공무원연금제도는 일종의 사회보험으로서 보험의 기본원리에 있어서는 사보험(私保險)과 동일하다. 기본적으로 같은 종류의 위험에 처해 있는 사람들이 하나의 단체를 구성하고 일정한 금액(보험료)을 내어 기금을 마련하였다가, 그 위험이 현실화되어 사고(보험사고)를 당한 사람이 있으면 기금으로부터 재산적 급여(보험금)를 함으로써 불안을 없애거나 덜게 하고자 하는 점에서 동일한 것이다. 공무원 연금제도를 이에 따라 분석하면, 공무원들은 공통적으로 직면할 퇴직ㆍ사망ㆍ부상ㆍ질병ㆍ폐질 등의 위험에 대비하여 매달 기여금(보험료)을 지불하여 기금을 마련하고, 위의 급여사유가 발생하는 경우(보험사고) 기금으로부터 일정한 급여(보험금)를 받는다고 할 수 있다.
다만, 공무원연금제도는 이같은 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나로서 다음과 같이 사보험과는 다른 면을 가지고 있다(헌재 1996. 10. 4. 96헌가6, 판례집 8-2, 308, 322 참조).
①군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 모든 공무원이 공무원연금법에 의한 급여를 받을 수 있도록 하여 일정한 범위의 공무원은 법률에 의하여 당연히 가입된다(법 제3조 제1항 제1호).
②요양비ㆍ요양일시금ㆍ재해부조금 및 사망조위금 등의 단기급여와 장해급여ㆍ유족급여ㆍ퇴직급여 및 퇴직수당 등의 장기급여 등 급여의 종류와 내용이 법률(법 제4장 제2절, 제3절)로 정해져 있고, 기여금의 액수 및 징수방법도 법률(법 제66조, 제67조)로 정해져 있는 등 보험관계의 내용을 당사자들이 개별적으로 선택할 수 없다.
③각종 급여에 소요되는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금(법 제69조)과 공무원이 부담하는 기여금(법 제66조)으로 충당되므로 국가가 보험비용의 일부를 부담함으로써 급부와 반대급부 균형의 원칙이 유지되지 못한다.
④기여금의 금액은 보수월액의 1,000분의 65에 해당하는 금액(법 시행령 제59조 제1항)으로 기여금징수의무자가 매월 보수에서 징수하여 공단에 납입하도록 하여 보험료를 보수에서 당연공제하므로 보험료납부가 강제성을 띄고 있다(법 제67조).
(2) 위에서 본 바와 같이 공무원연금제도는 기본적으로 보험의 원리에 의하여 운용되는 사회보험의 하나로서 공무원이 퇴직한 때에 퇴직급여가 지급되고 공무원이 재직중 사망하거나 공무원이었던 자로서 퇴직연금 또는 장해연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 때에는 유족급여가 지급된다. 그리고 퇴직급여나 유족급여는 그 재원이 공무원 자신이 납부하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되므로 근로자의 임금 일부를 축적하였다가 퇴직시에 후불임금으로 지급하는 근로기준법상의 퇴직금과 그 성격이 다르다.
따라서 공무원연금제도는 공무원이 퇴직하거나 사망한 때에 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위한 사회보험으로서 법상 퇴직급여나 유족급여는 청구인들의 주장과 같이 후불임금의 성격만 갖는 것이 아니라 기본적으로 사회보장적 급여로서의 성격을 가지면서 공무원이 기여금을 납부한다는 점에서 후불임금과 같은 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 1995. 6. 29. 91헌마50 ; 1995. 7. 21. 94헌바27등, 판례집 7-2, 82, 89-90 참조).
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 공무원연금법상의 급여수급권은 재산권의 일종이고 퇴직급여나 유족급여는 다 같이 공무원의 근로에 대한 후불임금의 성격도 가지고 있으므로 민법상 상속의 법리에 의하면 공무원이 사망한 경우 급여수급권은 상속인들에게 포괄적으로 승계되어야 할 것인데, 이 사건 법률조항은 수급권자를 유족이 없을 때에는 유족이 아닌 직계비속에 한정하고 있으므로 재산상속인들인 청구인들의 법상 급여수급권의 상속권을 제한하는 규정이라고 할 수 있다.
(2) 한편, 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 자유와 권리는 국가안전보장 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다. 따라서 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서는 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다(헌재 1997. 3. 27. 94헌마196등, 판례집 9-1, 375, 383 ; 1997. 11. 27. 96헌바12, 판례집 9-2, 607, 624등 참조).
그러므로 이 사건 법률조항에 의한 재산권의 제한이 과연 이러한 헌법적 한계를 지킨 것인지를 살펴본다.
(3) 위에서 본 바와 같이 공무원연금제도는 사회보험제도이고 법상의 퇴직급여와 유족급여 등 각종급여는 기본적으로는 사회보장적 급여로서 그 수급요건, 수급권자 및 금액을 구체적으로 어떻게 정할 것인가의 문제는 입법자가 보험원리에 따라 입법정책적으로 결정할 입법재량사항으로서 반드시 민법상 상속의 법리에 따라야 할 것은 아니다.
(4) 법 제3조 제1항 제2호에서 유족급여의 수급권자인 유족을 공무원 또는 공무원이었던 자의 사망당시 그에 의하여 부양되고 있던 배우자, 자녀, 부모, 손자녀, 조부모로 규정하는 한편 이 사건 법률조항이 급여를 받을 유족이 없을 때에 급여의 수급권자를 민법상 상속의 법리에 의하지 않고 유족이 아닌 직계비속에 한정한 것은 보험원리에 입각하여 한정된 재원으로 보험대상자인 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위한 것이다.
법상 공무원연금의 재정방식은 급여에 필요한 재원을 확보하기 위하여 일정한 기금을 적립하고 그 기금을 최대한 활용함으로써 생기는 이윤들을 연금재정에 충당하는 적립방식이다. 이와 같은 적립방식은 매년의 급부비용을 매년 조달하는 부과방식과 비교하여 연금발생 초기에는 수급권자와 급부지출이 적기 때문에 잉여금이 계속 축적되지만 시간이 지나면서 급부지출이 늘어나 연금수지가 악화되는 특색이 있다. 국회사무처법제예산실이 1995. 9. 11. 발행한 '공무원연금체계의 적자실태와 그 대책'에 의하면 우리나라의 공무원연금회계는 각종 연금급여의 신설 및 급여액의 인상, 공무원 보수액의 향상, 퇴직자의 증가 및 수명연장에 따른 장기연금수령자의 증가에 따라 1993년도부터 적자를 기록하기 시작하였다. 이와 같은 사정에 비추어 결국 한정된 재원으로 보다 많은 공무원과 그 유족에게 복지혜택을 주기 위하여는 수급권자와 금액을 일정한 범위에서 제한하여야 할 필요가 있다.
그리고 이 사건 법률조항이 급여를 받을 유족이 없을 때에 유족이 아닌 직계비속에게 일정한 한도의 금액을 지급하도록 특례를 둔 것은 우리의 가족제도상 직계비속은 공무원 또는 공무원이었던 자의 호주승계인으로서 가(家)를 계승하고 일반적으로 사망전에는 요양을 맡으며 사망후에는 제사를 지내는 점들을 고려한 것으로 보인다. 법시행령 제24조 제2항도 이 사건 법률조항에 의한 수급권자가 없는 경우에 유족이 아닌 직계비속에게 지급할 급여를 당해 공무원 또는 공무원이었던 자의 연금취급기관장에게 지급하여 분묘ㆍ제기ㆍ기념비 등을 마련하거나 기념사업 등이나 潁좇活?요양비충당에 사용하게 할 수 있도록 규정하여 이와 같은 취지를 분명히 하고 있다.
(5) 따라서 이 사건 법률조항이 공무원 또는 공무원이었던 자가 유족없이 사망하였을 경우 급여의 수급권자를 유족이 아닌 직계비속으로만 한정하여 유족 및 유족이 아닌 직계비속 이외의 다른 상속권자들의 법상의 급여수급권에 대한 상속권을 제한하고 있는 것은 그 입법목적인 공공복리를 위하여 필요하고 합리적인 제한이라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권인 상속권을 침해하는 규정으로서 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
4. 결 론
이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 다음 5.와 같은 재판관 조승형의 주문표시에 대한 별개의견이 있는 이외에는 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 대한 별개의견
나는 주문표시 중 "공무원연금법(……) 제30조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7, 8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
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