1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 농촌진흥청 산하기관인 전국각지의 농촌지도소에서 농촌지도사로 근무하던 국가공무원들로서 국가공무원법에 따라 1995. 12. 31.자로 58세의 정년에 도달하게 되었던 자들인바, 위 정년도래 전인 1995. 9. 경 청구외 농촌진흥청장에게 각 1년 또는 3년씩의 정년연장신청을 하였으나, 위 농촌진흥청장은 청구인들에 대하여 1995. 11. 24.자로 1996. 1. 1.부터 같은 해 6. 30.까지 각 6개월간의 정년연장을 승인하는 처분을 하였다.
(2) 이에 청구인들은 서울고등법원에 위 농촌진흥청장을 상대로 하여 위 6개월 정년연장승인처분의 취소를 구하는 행정소송(96구12889)을 제기함과 아울러 위 행정소송이 계속중인 1996. 8.경 청구인들의 정년을 58세로 규정한 국가공무원법(1963. 4. 17. 법률 제1325호로 제정되고 1996. 8. 8. 법률 제5153호로 최종개정된 것, 이하 같다) 제74조 제1항 제2호가 공무원의 신분보장과 직업공무원제를 보장하고 있는 헌법 제7조 등에 위반된다는 이유로 위헌심판제청신청(96부1115)을 하였는바, 위 법원은 1996. 10. 17. 청구인들의 위 신청을 기각하였고, 이에 불복한 청구인들이 같은 해 11. 8. 우리 재판소에 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하게 되었다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 국가공무원법 제74조 제1항 제2호의 위헌여부라 할 것인바, 해당 법률조항의 내용은 다음과 같다. (청구인들이 위 법률조항과 함께 심판을 구하는 국가공무원법 제74조 제1항 제1호는 일반직 공무원에 관한 규정으로서 청구인들이 속한 농촌지도사의 정년과는 무관한 조항이므로 심판의 대상으로 삼지 아니한다.)
제74조(정년) 공무원의 직무의 종류별 및 계급별 정년은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 다음과 같다.
1. 생 략
2. 제4조 제2항의 규정에 의하여 계급구분을 달리하는 일반직공무원－58세 내지 61세
3. 생 략
2. 청구인들의 주장과 이해관계인들의 의견
가. 청구인들 주장의 요지
이 사건 심판대상조항인 국가공무원법 제74조 제1항 제2호는 청구인들의 정년을 58세로 규정하고 있으나, 이는 오늘날 급속히 신장되고 있는 평균수명과 그에 따른 사회의 고령화 추세를 적절하게 반영하지 못하고 있고 또 전문성과 기술성을 가진 전문인력을 공무원으로 확보하여 효율적이고 합리적인 공무원제도를 유지하여야 할 필요성에도 부응하지 못하고 있는 것이다. 그 결과 이 사건 심판대상조항은 공무원의 신분보장과 직업공무원제를 규정한 헌법 제7조에 위반됨과 동시에 헌법 제25조의 공무담임권, 헌법 제15조의 직업선택의 자유 및 헌법 제10조의 행복추구권을 침해하고 있고, 나아가 농촌지도관인 5급이상 공무원에 대하여는 그 정년을 61세로 하면서도 농촌지도사인 6급이하 공무원에 대하여는 그 정년을 58세로 규정하여 불합리한 차등을 둠으로써 헌법 제11조 제1항이 보장하는 평등권을 침해하고 있는 것이다. 또 기본권제한의 한계로서 요구되는 과잉금지의 원칙에도 반한다는 점에서 헌법 제37조 제2항에도 위반된다.
나. 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유
이 사건 심판대상조항이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다는 취지로 청구인의 위헌심판제청신청을 기각하고 있으나, 그에 관한 구체적인 이유의 설시는 없다.
다. 총무처장관 의견의 요지
국가공무원법이 청구인들에 대한 정년을 58세로 규정하고 있다 하더라도, 원래 이와 같은 정년제도는 공직사회의 무사안일을 방지하고 인사적체를 해소하며 새로운 인재들의 공직참여기회를 확대함으로써 직업공무원제를 보완.운영하기 위한 것으로서 공익목적을 달성하기 위한 것이므로 정당하며, 구체적인 정년연령을 정함에 있어서도 우리 국민의 평균수명과 실업률 등 사회경제적 여건과 공무원 조직의 신진대사 등 공직 내부의 사정을 종합적으로 고려하여 입법하였을 뿐 아니라 정년연장제도를 두어 정년제도가 가지는 경직성을 완화하고 있는바, 위와 같은 점에 비추어 볼 때 이 사건 심판대상조항이 헌법에 규정된 직업공무원제와 공무담임권, 직업선택의 자유, 행복추구권, 평등권 등의 기본권을 침해하고 있다고 할 수 없다.
3. 판 단
가. 국가공무원법상 정년제도와 농촌지도사의 정년연령
국가공무원법은 공무원이 일정한 연령에 도달하게 되면 당연히 퇴직하도록 하여 공무원관계를 소멸시키는 정년제도를 두고 있는바, 그 구체적인 정년연령에 관하여는 법에서 이를 직접 규정하거나 또는 그 범위를 정하여 하위규범에 위임하는 형식을 취하고 있다. 즉, 청구인들이 속한 농촌지도사에 관하여도 국가공무원법 제74조는 제1항 제2호에서 일반직공무원으로서 대통령령이 정하는 연구 또는 특수기술직렬의 공무원의 정년을 58세 내지 61세로 규정하는 한편, 제2항에서 위 제1항 제2호에 해당하는 篇タ坪?구체적 정년연령에 관하여는 하위규범인 대통령령 등에서 정한다고 하여 이를 위임하고 있는바, 대통령령인 연구직및지도직공무원의임용등에관한규정 제30조는 청구인들이 속한 연구직 및 지도직공무원의 정년에 관하여 규정하면서 연구관 및 지도관은 61세, 연구사 및 지도사는 58세로 규정하고 있다.
따라서 농촌지도사인 청구인들의 정년연령은 국가공무원법 제74조 제1항 제2호 및 같은 조 제2항과 연구직및지도직공무원의임용등에관한규정 제30조에 따라 58세가 된다 할 것이다.
다. 국가공무원법 제74조 제1항 제2호와 기본권침해여부
(1) 헌법 제7조 위반 여부
헌법 제7조는 제1항에서 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다고 하고, 제2항에서 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 하여 공무원의 신분과 직업공무원제도의 보장에 관하여 규정하고 있다.
그런데 국가공무원법 제74조 제1항 제2호가 농촌지도사들인 청구인들이 속한 연구 및 특수기술직렬 공무원의 정년을 58세 내지 61세로 규정하여 조기에 퇴직하도록 함으로써 결국 공무원의 신분보장과 직업공무원제도를 규정한 헌법 제7조에 반하는 것은 아닌가 하는 의심이 있을 수 있다.
그러나 공무원 정년제도는 대체로 다음과 같은 두가지의 목적을 가진다. 그 하나는 공무원에게 정년연령까지 근무의 계속을 보장함으로써 그로 하여금 장래에 대한 확실한 예측을 가지고 생활설계를 하는 것이 가능하게 하여 안심하고 직무에 전념하게 한다는 것이고, 다른 하나는 공무원의 교체를 계획적으로 수행하는 것에 의해서 연령구성의 고령화를 방지하고 조직을 활성화하여 공무능률을 유지.향상시킨다고 하는 것이다.
우리 재판소도 1994. 4. 28. 선고, 91헌바15·19(병합) 결정에서 정년제도에 관하여 판시함에 있어 '정년제도를 둔 것은 직업공무원제의 요소인 공무원의 신분보장을 무한으로 관철할 때 파생되는 공직사회의 무사안일을 방지하고 인사적체를 해소하며 새로운 인재들의 공직참여기회를 확대, 관료제의 민주화를 추구하여 직업공무원제를 합리적으로 보완·운영하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정된다'고 밝힌 바 있다.
이처럼 국가공무원법상의 정년제도는 해당 공무원으로 하여금 정년연령의 도달과 동시에 당연퇴직하게 하는 제도임에도 불구하고 앞에서 본 바와 같이 한편으로 공무원에게 정년까지 계속 근무를 보장함으로써 그 신분을 보장하고 다른 한편으로 공무원에 대한 계획적인 교체를 통하여 조직의 능률을 유지.향상시킴으로써 직업공무원제를 보완하는 기능을 수행하고 있는 것이므로 이 사건 심판대상조항이 헌법 제7조에 위반된다고 할 수 없다.
(2) 헌법 제25조 등에의 위반 여부
헌법 제25조는 '모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.'고 규정하고, 그 밖에도 헌법 제15조는 직업선택의 자유를, 헌법 제10조는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 규정하고 있으며, 또 헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리의 제한에 있어서 과잉금지의 원칙을 규정하고 있다.
그런데 국가공무원법 제74조 제1항 제2호가 농촌지도사들인 청구인들이 속한 연구 및 특수기술직렬 공무원의 정년을 58세 내지 61세로 규정하여 조기에 퇴직하게 함으로써 기본권제한에 관한 과잉금지의 원칙을 위반하여 부당하게 공무담임권과 직업선택의 자유를 침해하며 나아가 행복추구권을 침해할 소지가 있을 수 있다.
그러나 앞에서 본 바와 같이 공무원 정년제도는 공무원의 신분보장과 직업공무원제의 보완을 위한 공익목적에서 마련된 것이므로 그로 인하여 공무담임권과 직업선택의 자유 및 행복추구권이 제한을 받는다 하더라도 그 제한은 목적에 있어서 정당한 것이라 할 것이다.
그리고 공무원 정년제도를 어떻게 구성할 것인가 또 그 구체적인 정년연령은 몇세로 할 것인가는 특별한 사정이 없는 한 입법정책의 문제로서 입법부에 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 사항이라 할 것이므로 입법권자로서는 정년제도의 목적, 국민의 평균수명과 실업률 등 사회경제적 여건과 공무원 조직의 신진대사 등 공직 내부의 사정을 종합적으로 고려하여 합리적인 재량의 범위 내에서 이를 규정할 수 있는 것이다.
원래 우리 국가공무원법은 1963. 4. 17. 법제정시 정년제도를 도입하면서 농촌지도사의 경우 그 정년을 55세로 규정하였는데 1978. 12. 5.자 법개정에서는 새로이 정년연장제도를 신설하여 개인별로 3년의 범위 내에서 정년을 연장할 수 있도록 하였고 다시 1986. 12. 31.자 법개정에서는 정년을 58세로 연장하는 개정과정을 거쳐 지금에 이르고 있는바, 이는 근래들어 신장되고 있는 국민의 평균수명과 사회경제적 여건 및 공무원 조직내부의 인력수급사정 등을 종합적으로 고려하여 입법에 반영한 것으로서 그와 같은 입법에 우리 재판소가 관여하여야 할 정도로 입법재량이 현저하게 불합리하거나 이를 자의적으로 행사하여 그 한계를 벗어난 잘못이 있다고 보여지지 아니한다.
따라서 이 사건 심판대상조항은 헌법 제25조, 제15조, 제10조, 제37조 제2항 등에 위반된다고 할 수 없다.
(3) 헌법 제11조 제1항 위반 여부
헌법 제11조 제1항은 '모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다'고 규정한다.
여기서 평등의 원칙은 국가권력이 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하고 있으므로 합리적 근거에 의한 차별까지 금지하는 것은 아니라고 할 것이다(헌법재판소 1996. 3. 28. 선고, 94헌바42 결정；1995. 7. 21. 선고, 93헌가14 결정 등 참조).
따라서 국가공무원법 제74조 제1항 제2호가 연구 및 특수기술직렬 공무원의 정년을 58세 내지 61세로 규정하고 그 위임에 따라 대통령령인 연구직및지도직공무원의임용등에관한규정 제30조가 농촌지도관의 정년을 61세로 규정하는 반면 청구인들이 속한 농촌지도사의 정년을 그 보다 낮은 58세로 규정한 것이 합리적 이유에 의한 차별인지가 문제될 수 있다.
이 사건의 경우 국가공무원법 등이 농촌지도관의 정년을 61세, 농촌지도사의 정년을 58세로 차등을 두어 규정한 것은 일반적으로 농촌지도관의 직무내용이 정책결정 등 고도의 판단작용임에 비하여 농촌지도사의 직무내용은 단순한 업무집행 또는 업무보조가 대부분이라는 점, 그리고 지도관과 지도사의 구성정원의 차이로 인하여 승진의 기회는 제한될 수 밖에 없고 그로인한 부작용 또한 적지 아니하므로 이를 사전에 적절히 해소하여 원활한 인사정책을 유지하기 위해서는 정년연령에 있어서 어느 정도의 차등은 불가피하다는 점 등 여러 사정을 감안한 결과로서 그와 같은 차별은 합리적이고 정당한 것이라 할 것이다.
따라서 국가공무원법 제74조 제1항 제2호는 헌법 제11조 제1항에도 위반되지 아니한다.
4. 결 론
그렇다면 국가공무원법 제74조 제1항 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로, 재판관 조승형의 주문표시에 관하여 다음 제5항과 같은 별개의견이 있는 외에는, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시중 "국가공무원법(……) 제74조 제1항 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고, 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
|
