1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 1 내지 5는 아래와 같이 그들이 설립·경영하는 각 사립학교의 장과 교원(이하 "교원"이라 한다)들에 대하여 각 교원징계위원회의 의결에 따라 파면 또는 해임의 징계처분을 하였는데, 징계처분을 받은 교원들은 교육부 교원징계재심위원회(이하 "재심위원회"라 한다)에 각 징계처분에 대하여 재심을 청구하였고, 재심위원회는 징계처분을 취소하거나 정직 3월로 변경하는 내용의 각 결정을 하였다.
청구인 1 내지 5는 각자 재심위원회를 상대로 위 재심결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 소송이 법원에 계속중 교원지위향상을위한특별법(1991. 5. 31. 법률 제4376호, 이하 "교원지위법"이라 한다) 제10조 제3항(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)이 재판의 전제가 된다고 하여 각 당해사건을 담당하는 법원에 위헌여부심판의 제청을 신청하였다가, 법원이 그 제청신청을 기각하자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
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청구 학 교 교 원 징계 재심결정
인 처분
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1 서울동일여자 정동일 해임 징계처분
중학교 취소
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2 인천제일 오봉석 해임 정직 3월
상업고등학교
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3 태인여자중학교 김조은 해임 정직 3월
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4 영석고등학교 안재돈,이윤갑, 해임 정직 3월
김삼진,이상일
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5 목포신명여자상업 강경미,김철수, 파면 정직 3월
고등학교 나미경,전태상,
정영란,한귀석,
홍광표,홍양선
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(2) 청구인 학교법인 동준학원은 1994. 6. 27. 위 학교법인이 설립·경영하는 대전북중학교의 교원인 청구외 성광진을 교원징계위원회의 의결에 따라 면직처분을 하였는데, 면직처분을 받은 위 성광진은 재심위원회에 재심을 청구하였고, 재심위원회는 같은 해 10. 15. 징계처분을 취소하는 내용의 결정을 하였다.
위 청구인은 재심위원회를 상대로 서울고등법원에 재심결정의 취소를 구하는 행정소송(94구35741)을 제기하였으나, 위 법원은 1995. 9. 27. 소각하 판결을 선고하였고, 이 판결은 1996. 2. 9. 대법원의 상고기각판결(95누15544)로 확정되었다.
그 후 위 청구인은 위 재심결정 취소사건의 재판중에는 위헌제청신청을 하지 않고 그 사건의 재판이 확정된 후인 1996. 2. 29. 이 사건 법률조항 및 교원지위법 제10조 제2항이 청구인의 평등권 및 재판청구권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 교원지위법 제10조 제2항, 제3항이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
(1) 심판대상조문
제10조(재심결정) ① (생략)
② 재심위원회의 결정은 처분권자를 기속한다.
③ 교원은 재심위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.
④ (생략)
(2) 관련조문
제7조(교원징계재심위원회의 설치) ① 각급학교 교원의 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대한 재심을 하게 하기 위하여 교육부에 교원징계재심위원회(이하 "재심위원회"라 한다)를 둔다.
②, ③ (생략)
제9조(재심의 청구 등) ① 교원이 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복이 있을 때에는 그 처분이 있은 것을 안 날부터 30일 이내에 재심위원회에 재심을 청구할 수 있다. 이 경우에 재심청구인은 변호사를 대리인으로 선임할 수 있다.
② (생략)
2. 청구인들의 주장과 이해관계기관들의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 청구인 1 내지 5의 주장
(가) 사립학교법 제2조에 의한 학교법인 또는 사립학교경영자(이하 이들을 "학교법인 등"이라 한다)가 설치한 사립학교 【?학교법인 등과 교원의 관계는 사법상의 법률관계이므로, 교원이 재심위원회에 징계처분에 대한 재심청구를 한 경우에도 재심청구인인 교원과 그 상대방인 학교법인 등은 대등한 당사자관계에 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 재심위원회 결정에 대하여 재심청구인인 교원만 행정소송을 제기할 수 있고 학교법인 등은 이를 제기할 수 없게 한 것은 헌법 제11조 제1항이 규정한 평등의 원칙에 위반된다.
(나) 이 사건 법률조항은 학교법인 등이 재심위원회의 결정에 불복하는 경우 행정소송을 제기할 수 없도록 하고 있을 뿐 아니라, 행정처분의 성질을 가지는 재심위원회의 결정에 대하여 민사소송을 제기할 수도 없으므로 헌법 제27조 제1항이 보장하는 재판청구권을 침해하고, 행정처분인 재심위원회의 결정에 종국성을 부여함으로써 행정처분에 대한 법원의 심사권을 규정한 헌법 제107조 제2항에 위반된다.
(다) 이 사건 법률조항은 그 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추지 못하였으므로 헌법 제12조 제1항이 규정한 적법절차의 원칙에 위반되며, 이 사건 법률조항이 학교법인 등의 재판청구권을 박탈한 것은 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 위반된다.
(2) 청구인 학교법인 동준학원의 주장
이 사건 법률조항 및 교원지위법 제10조 제2항은 학교법인 등에 대하여만 행정소송을 원천적으로 봉쇄한 규정들로서 위 청구인에게 헌법상 보장된 평등권 및 재판청구권을 침해하여 위헌이다.
나. 위헌여부심판의 제청신청에 대한 법원의 의견(95헌바19ㆍ26ㆍ30ㆍ42ㆍ61 사건)
구 교육법(1997. 12. 13. 법률 제5437호 부칙 제2조로 폐지)과 사립학교법은 사립학교 교원의 자격과 복무·임면 및 신분보장 등을 국ㆍ공립학교 교원에 준하는 대우를 하도록 규정하고 있다. 교원지위법은 교원의 지위향상과 신분보장을 위하여 제정되었는데, 그 중 이 사건 법률조항은 징계처분을 받은 사립학교 교원도 국ㆍ공립학교 교원과 동일하게 교육부에 설치된 재심위원회에 재심청구를 할 수 있고, 그 결정은 처분권자를 기속하여 실질적으로는 행정심판에 있어서의 재결과 같은 기능을 하게 한다. 따라서 이 사건 법률조항이 재심위원회의 결정에 대하여 재심청구를 한 교원만이 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것은 합리적인 근거가 있으므로 헌법상의 재판청구권과 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 교육부장관의 의견
(1) 심판청구의 적법성에 관한 의견 (95헌바26ㆍ30ㆍ42ㆍ61 사건)
교원에 대한 징계처분과 관련하여 학교법인 등은 기본권을 자신이 직접, 그리고 현재 침해당한 것으로 볼 수 없다. 또한 국민의 교육을 받을 권리의 성격, 공교육인 학교교육의 성격, 교원 업무의 특수성, 교원의 근무관계, 학교법인의 성격, 학교법인에 대한 국가의 지원 및 통제 등을 고려하면, 사립학교의 교원에 대한 학교법인 등의 임면권은 고유권한이 아니라 국가로부터 부여받은 권한이므로, 학교법인 등에게는 행정소송을 구할 재판청구권이 인정되지 아니한다. 따라서 소의 이익과 재판의 전제성을 갖추지 못하였으므로 이 사건 심판청구는 모두 각하되어야 한다.
(2) 본안에 관한 의견 (95헌바26ㆍ30ㆍ42ㆍ61 사건)
사립학교의 교원은 1995. 4. 1. 현재 전체교원 중 중학교 과정 23.0%, 고등학교 과정 54.2%, 전문대학 과정 93.9%, 대학과정 67.0%에 달할 정도로 공교육에서 중요한 비중을 차지하고 있고, 중학교의 무시험추첨배정제와 평준화지역(교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역)의 고등학교 입학전형제도에 따라 학생의 학교선택권과 학교의 학생선발권이 제한되고 있다. 또한 사립학교의 교원은 신분·자격·복무·경력인정 등의 점에서 국·공립학교의 교원과 차이가 없고, 사립학교법은 교원의 임면에 관한 보고의무와 해직 등의 요구권한(제54조), 학교의 장의 해임요구권한(제54조의2), 의사에 반한 휴직·면직 등의 금지(제56조), 면직사유(제58조), 직위해제사유(제58조의2), 휴직사유(제59조), 징계의 사유 및 종류(제61조)와 징계절차(제62조 내지 제66조의2) 등에 관하여 규정함으로써 사립학교 교원의 신분을 보장하고 있으며, 파면이나 해임을 받은 사립학교의 교원은 5년 또는 3년 동안 교원으로 임용될 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 국민의 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장하기 위하여 사립학교의 교원을 국·공립학교의 교원과 동등하게 대우하는 규정으로, 합리적 이유 없이 재판청구권을 침해하는 규정이라고 볼 수 없다.
그리고 재심위원회에서 사립학교의 교원에 대한 징계처분 등의 취소·변경율이 74%(1994년)에 이를 정도로 사립학교의 교원은 학교법인 등에 비하여 약자의 지위에 있는데, 이 사건 법률조항은 경제적·사회적 약자의 지위에 있는 사립학교의 교원과 학교법인 등 사이의 실질적 평등을 달성하기 위한 규정으로, 재심위원회의 결정에 대하여 교원만 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것은 합리적 차별이므로 평등권을 침해한다고 볼 수도 없다.
또한 교원지위법이 제정되기 이전에도 학교법인 등은 당해 학교에 설치된 재심위원회의 재심결정에 기속되고, 이에 불복하여 재판을 청구할 수 없었으므로, 이 사건 법률조항이 재심위원회의 결정에 대하여 학교법인 등의 행정소송 청구권을 인정하지 아니하는 것은 합리적이고, 국ㆍ공립학교 교원의 징계처분권자인 행정청이 재심위원회의 결정에 불복할 수 없는 것처럼 사립학교 교원의 징계처분권자인 학교법인 등의 재판청구권도 제한하는 것이 합리적이다. 그리고 교원이 징계처분으로 인하여 신분의 불안정 상태가 장기화될 경우 교육의 공백상태가 생겨 교육권(학습권)이 침해당할 가능성이 있는데, 이 사건 법률조항은 이를 조속히 해결·안정시켜 국가행정력과 교육력의 낭비를 예방하기 위한 규정으로, 합리성과 정당성을 갖추고 있으므로 적법절차의 원칙에 위반된다거나 기본권 제한입법의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다.
(3) 96헌마75 사건에 관한 의견
위 (1)과 같은 이유로 심판청구가 부적법하거나, (2)와 같은 이유로 이 사건 법률조항 및 교원지위법 제10조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
라. 재심위원회 위원장의 의견 (95헌바19ㆍ26ㆍ61, 96헌마75 사건)
(1) 95헌바19·26ㆍ61 사건
공교육을 수행하는 사립학교의 교원이 국·공립학교의 교원과 마찬가지로 노동 3권을 제한받는 점을 고려하면, 학생들의 학습권을 위하여 학교법인 등이 국·공립학교 교원의 임용권자와 마찬가지로 재심위원회의 재심결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없는 것은 합리적이고, 이 사건 법률조항은 학교법인 등의 구체적이고 현존하는 권리의무에 관한 쟁송에 대한 규정이 아니므로 헌법 제107조 제2항이 규정한 행정처분에 대한 법원의 심사권을 침해하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다고 주장하는 이외에는 교육부장관의 위 "다.(1)(2) 의견"과 대체로 같다.
(2) 96헌마75 사건
교육부장관의 위 "다.(3) 의견"과 대체로 같다.
마. 사단법인 한국교원단체총연합회 회장의 의견 (95헌바19)
사립학교 교원의 임면이 학교법인 등의 사법상의 법률행위의 성질을 갖는다고 하더라도, 사립학교 교원은 국·공립학교 교원과의 동질성 및 그 지위의 특수성에 비추어 헌법 제31조 제4항·제6항에 근거한 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 교육공무원과 같은 권리의무를 가진다고 할 것이고, 노동운동 및 집단행동도 금지되는 사립학교 교원을 교육공무원 수준으로 보호하는 법률에 따라 학교법인 등이 공법상의 부담을 감수한다고 하여 헌법상의 평등권이나 재판청구권을 침해하는 것으로 볼 수 없으므로, 헌법에 위반되지 아니한다는 주장 이외에는 교육부장관의 본안에 관한 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 적법성에 관한 판단
(1) 96헌마75 사건
법령에 대한 헌법소원은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받은 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다.
그런데 이 사건 법률조항 및 교원지위법 제10조 제2항은 1991. 5. 31.부터 시행되었고, 그 시행이후인 1994. 10. 15.에 재심위원회가 청구인 학교법인 동준학원의 청구외 성광진에 대한 징계처분의 취소결정을 하였으므로, 위 청구인은 재심위원회가 취소결정을 한 때에 위 법률조항들로 인하여 기본권의 침해를 받게 되었다고 보아야 할 것이다.
따라서 위 청구인은 위 법률조항들에 대한 헌법소원 심판청구를 1994. 10. 15.부터 180일 이내에 청구하여야 할 것인데, 위 청구인의 헌법소원 심판청구는 청구기간이 지난 후인 1996. 2. 29.에 청구되었음이 기록상 명백하므로 부적법하다.
(2) 95헌바19ㆍ26ㆍ30ㆍ42ㆍ61 사건
교육부장관과 재심위원회 위원장은 이 사건 법률조항은 재판의 전제성이 없고 심판청구의 이익이 없으므로 위 각 심판청구는 부적법하다고 주장한다.
그러나 이 사건 법률조항이 위헌으로 선언될 경우에는 청구인들은 재심위원회의 결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있게 될 것이므로, 이 사건 법률조항의 위헌여부에 따라 당해사건에 관한 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라질 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 당해사건에 관한 재판의 전제가 된다고 할 것이고, 또한 이 사건 법률조항에 대한 위헌결정의 효력은 당해사건에 미치는 것이므로 심판의 이익도 있다고 할 것이어서 위 주장은 받아들이지 아니한다.
또한 교육부장관은 95헌바26ㆍ30ㆍ42ㆍ61 사건의 청구인들은 기본권침해의 직접성·현재성 및 자기관련성 ?갖추지 못하여 그 심판청구는 부적법하다고 주장하나, 위 각 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 심판청구로서 재판의 전제성 및 심판의 이익을 갖추고 있는 이상 기본권침해의 직접성·현재성 및 자기관련성의 유무는 심판청구의 적법성과는 직접 관계가 없는 것이므로 위 주장도 받아들이지 아니한다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 이 사건 법률조항의 헌법적 근거와 입법목적
(가) 헌법 제31조 제1항은 "모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다"고 규정하여 국민의 균등한 교육을 받을 권리를 보장하는 한편, 제31조 제6항은 "학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와……교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다"라고 규정하여 교육제도 및 교원지위 법정주의(이하 "교육법정주의"라 한다)를 교육에 관한 기본원칙으로 선언하고 있다.
교육법정주의는 교육제도와 교원의 지위를 행정권력에 의한 부당한 침해로부터 보호하고, 국민의 균등한 교육을 받을 기본권을 실효성 있게 보장하기 위하여 교육제도 및 교원지위에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하도록 한 것이지만, 입법자가 교육제도와 교원의 지위를 정하는 법률을 제정함에 있어서는 국민의 균등한 교육을 받을 권리를 효율적으로 보장하기 위한 규정과 함께 교원의 신분보장 등 교원의 권리에 관한 사항이 반드시 규정되어야 한다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 417 참조).
(나) 헌법 제31조 제6항의 교육법정주의에 따라 교육제도와 그 운영에 관한 기본적인 사항을 규정한 구 교육법(1997. 12. 13. 법률 제5437호로 폐지)과 사립학교법에 의하면, 사립학교는 국·공립학교와 마찬가지로 국가 공교육을 담당하는 교육기관으로서(구 교육법 제7조, 사립학교법 제1조), 그 설립·운영과 교원의 임면 등에 있어서 국가 및 지방자치단체의 지도감독과 지원 및 규제를 받고(구 교육법 제6조, 제84조, 제85조, 제90조, 제91조, 사립학교법 제4조, 제10조, 제20조 제2항, 제20조의2, 제43조, 제47조, 제54조, 제54조의2), 사립학교 교원의 자격과 복무, 보수 및 신분보장에 관하여도 국·공립학교 교원과 아무런 구별이 없이 동일하게 처우하도록 규정하고(구 교육법 제79조, 사립학교법 제52조, 제55조, 제56조, 제59조), 교원에 대한 예우 및 처우를 개선하고 신분보장을 강화함으로써 교원의 지위를 향상시키고, 교육발전을 도모함을 목적으로 제정된 교원지위법은 사립학교 교원이나 국 공립 교원을 가리지 아니하고 모든 교원에 대하여 한층 더 우대하고 신분보장을 강화하는 내용의 규정(제2조, 제3조, 제4조, 제6조)을 하는 한편, 제7조 제1항, 제9조 제1항, 제10조 제2항에서 각급학교 교원의 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분(이하 "징계처분 등"이라 한다)에 대한 재심을 하게 하기 위하여 교육부에 재심위원회를 설치하여, 교원이 징계처분 등에 대하여 불복이 있을 때에는 재심위원회에 재심을 청구할 수 있도록 하고, 재심위원회의 결정은 처분권자를 기속한다고 규정하면서, 이 사건 법률조항인 제10조 제3항은 교원은 재심위원회의 결정에 대하여 ……행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다고 규정하여, 사립학교의 경우에도 국·공립학교의 경우와 마찬가지로 재심위원회의 결정에 대하여 재심청구를 한 교원만이 행정소송을 제기할 수 있도록 허용하고, 처분권자는 불복할 수 없도록 제한하고 있다.
(다) 따라서 이 사건 법률조항의 입법목적은 사립학교 및 그 교원이나 국·공립학교 및 그 교원은 다 같이 국가의 공교육을 담당한다는 점에서 본질적으로 차이가 없음을 전제로, 모든 교원의 징계처분 등에 대한 불복절차를 통일적으로 규정함으로써 국가가 사립학교와 국·공립학교의 징계처분 등에 대하여 균형 있게 감독하고, 사립학교 교원에게 국·공립학교의 교원과 똑같이 신분보장을 하여 국민의 균등한 교육을 받을 권리를 구체적으로 실현하기 위한 것으로 보인다.
(2) 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부
(가) 교육제도와 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 법률로 정함에 있어 국가가 공교육을 담당하는 사립학교에 대하여 어느 정도 감독하고 사립학교 교원의 지위를 어떤 수준으로 보장할 것인지의 문제는 교육의 본질을 침해하지 아니하는 한 궁극적으로는 입법권자의 입법형성의 자유에 속하는 것이라고 할 것이다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 409- 410 참조).
(나) 위에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항은 우리의 교육제도 및 교원지위를 정함에 있어서 사립학교 및 그 교원이나 국·공립학교 및 그 교원은 국가의 공교육을 담당한다는 점에서 본질적으로 차이가 없는 것으로 보고, 국·공립학교의 경우와 같이 사립학교의 징계처분 등에 대하여 감독을 하고 교원의 신분보장을 해 주기 위한 것이므로 그 입법목적은 정당하다.
(다) 사립학 ?교원은 학교법인 또는 사립학교 경영자에 의하여 임면되므로 사립학교 교원과 학교법인 등과의 관계를 공법상의 권력관계라고 볼 수는 없다.
그러나 위에서 본 바와 같이 교원지위법에 의한 재심위원회의 재심은 청구인들이 주장하는 바와 같이 징계처분 등을 한 학교법인 등과 교원 사이의 사법상 법률관계를 조정·해결하기 위한 것이 아니라, 국가가 교육기관에 대한 감독권에 기하여 사립학교 교원에 대하여도 국·공립학교 교원과 똑같이 신분보장을 해 주기 위하여 특별히 마련한 행정심판에 유사한 구제절차라고 할 것이다. 따라서 사립학교 교원에 대한 재심결정도 청구인들 주장과 같이 학교법인 등과 교원 사이의 대등한 사법상의 분쟁에 관한 일반적인 행정처분이 아니라, 국·공립학교 교원에 대한 재심결정과 마찬가지로 감독자인 국가의 감독대상자인 학교법인 등에 대한 감독권 행사로서의 처분으로서 행정심판의 재결에 유사한 것으로 보아야 할 것이다.
(라) 그런데 감독권 행사인 재심결정에 대하여 감독대상자인 학교법인 등이 불복, 행정소송을 할 수 있도록 허용할 것인지 여부는 결국 교육제도와 교원의 지위를 어떻게 정할 것인가에 관한 문제로서 입법정책에 속하는 사항이라고 할 것인데, 이 사건 법률조항이 재심결정에 대하여 교원만이 불복할 수 있도록 허용하고 학교법인 등은 국·공립학교 교원에 대한 징계처분권자와 마찬가지로 재심결정에 불복할 수 없도록 제한한 것은, 국가가 모든 교원의 징계처분 등에 대하여 균형 있게 감독하고 특히 사립학교 교원에 대하여 국·공립학교 교원과 똑같이 신분보장을 해 주기 위한 것으로서 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 헌법 제11조 제1항(평등의 원칙)에 위반된다고 할 수 없다.
그리고 위에서 본 바와 같이 재심결정은 일반 행정처분과 달리 행정심판의 재결에 유사한 감독권 행사로서의 처분이므로 이 사건 법률조항이 그 입법목적을 달성하기 위하여 감독대상자인 학교법인 등이 그 재심결정에 대하여 불복할 수 없도록 제한한 것은 적정하고, 그것이 헌법 제27조 제1항(재판청구권), 제107조 제2항(법원의 처분심사권), 헌법 제12조 제1항(적법절차), 헌법 제37조 제2항(과잉금지의 원칙)에 위반된다고 할 수도 없다.
4. 결 론
따라서 이 사건 심판청구 중 청구인 학교법인 동준학원의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 주문 제1항에 관하여 재판관 조승형의 아래 5.와 같은 주문표시에 관한 별개의견과 재판관 김용준, 재판관 신창언, 재판관 이영모, 재판관 한대현의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관 전원의 의견이 일치되었고, 주문 제2항에 관하여는 관여재판관 전원의 의견이 일치되었다.
5. 재판관 조승형의 주문 제1항의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문 제1항의 주문표시 중 "교원지위향상을위한특별법(……) 제10조 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "교원지위향상을위한특별법(……) 제10조 제3항에 대한 심판청구는 이를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
6. 재판관 김용준, 재판관 신창언, 재판관 이영모, 재판관 한대현의 반대의견
우리는, 다수의견과는 달리 이 사건 법률조항이 헌법에서 보장한 학교법인의 재판청구권 행사를 제한한 것은 평등권에 위반된다는 견해이므로 아래와 같이 그 이유를 밝혀두고자 한다.
가. 사립학교법은 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적으로 하고(제1조), 여기서 말하는 사립학교는 학교법인 또는 공공단체 이외의 법인 기타 사인(私人)이 설치하는 구 교육법 제81조에 규정된 학교를 가리킨다(제2조 제1항).
그런데, 학교법인 등은 교원에 대한 임면권과 징계처분권을 갖고 있다(제53조, 제53조의2, 제61조).
교원이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 임면권자는 징계의결의 요구를 하여야 하고, 징계의결에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법과 기타 교육관계법령에 위반하여 교원의 본분에 배치되는 행위를 한 때
2. 직무상의 의무에 위반하거나 직무를 태만히 한 때
3. 직무의 내외를 불문하고 교원으로서의 품위를 손상하는 행위를 한 때
징계의 종류에는 파면·해임·정직·감봉·견책이 있다(제61조 제1항·제2항).
그리고, 학교법인인 청구인들은 그들이 경영하는 각 사립학교 교원들에 대하여 위와 같은 징계사유를 들어 해임 또는 파면 등의 징계처분을 하였다.
나. 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 교원에 대한 예우 및 처우를 개선하고 신분보장을 강화함으로써 교원의 지위를 향상시키고, 교육발전을 도모할 목적으로 교원지위법이 제정되었다(제1조). 이 법에서 국·공립학교와 사립학교 교원의 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여는 30일안에 교육부에 설치된 재심위원회에 재심청구를 할 수 있는 규정을 두었다(제7조 제1항, 제9조 제1항).
(1) 재심위원회는 위원장 1인을 포함하여 5인 이상 7인 이내의 위원으로 구성하되 다음 각호의 1에 해당하는 자 중에서 교육부장관의 제청으로 대통령이 임명한다.
1. 판·검사 또는 변호사의 직에 5년 이상 재직중이거나 재직한 자
2. 교육경력 10년 이상인 교원 또는 교원이었던 자
3. 교육행정기관의 3급 이상 공무원 또는 3급 이상 공무원이었던 자
4. 사립학교를 설치·경영하는 법인의 임원 또는 사립학교경영자
5. 교육법 제80조에 의하여 중앙에 조직된 교육회에서 추천하는 자(제7조 제2항, 제8조 제1항)
재심위원회의 심사방법을 보면, 학교법인은 재심위원회의 요구에 의하여 징계처분에 대한 변명서를 제출할 수 있고〔교원징계처분등의재심에관한규정(이하 "규정"이라 한다) 제5조 제1항〕, 재심위원회는 재심사건을 심사할 때에는 청구인 또는 그 대리인에게 진술의 기회를 부여하여야 한다(규정 제13조 제1항). 당사자는 증인의 환문 또는 증거물 기타 심사자료의 제출명령을 신청하거나 증거물 기타 심사자료를 제출할 수 있고(규정 제14조 제1항), 재심위원회는 필요한 경우에는 검정·감정 기타 사실조사 또는 증인의 환문을 하거나 관계서류의 제출을 명할 수 있게 되어 있다(규정 제11조 제2항).
이와 같은 재심위원회의 구성과 재심절차를 검토하여 보건대, 국·공립학교 교원의 경우에는 징계처분 등 원래의 처분 자체가 행정처분이고 재심위원회의 결정은 행정심판의 재결에 해당되는 데 반하여, 사립학교 교원에 대한 징계처분은 성질상 민사소송의 대상이고 재심위원회의 결정은 행정심판의 재결이 아닌 행정청의 처분에 해당하므로 재심위원회의 결정 그 자체가 행정소송의 대상이 된다.
(2) 이어서, 교원지위법은 재심위원회의 결정은 처분권자를 기속하고 그 결정에 대하여 교원만이 행정소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있다(제10조 제2항·제3항).
재심위원회가 사립학교 교원에 대한 징계처분을 취소 또는 변경하는 결정은 학교법인을 기속하므로, 학교법인과 교원 간의 법률관계가 직접 형성되거나 그 결정에 따른 법률관계를 형성할 의무를 부담하게 된다(제10조 제2항, 규정 제16조 제2항 제3호). 그러므로 학교법인인 청구인들이 재심위원회가 내린 결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 한 이 사건 법률조항은 재판청구권 행사를 제한하고 평등권 위배의 헌법 위반의 문제가 생기게 된다.
다. 다수의견은, 헌법 제31조 제4항·제6항에 근거를 둔 교원지위법에 의하여 학교법인만이 행정소송을 제기할 수 없도록 한 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항 소정의 기본권 제한입법의 한계를 일탈하지 아니한 합헌적인 규정이라고 주장한다. 사립학교 교원은 국·공립학교 교원과 대등한 신분·지위에 있으므로 국·공립학교 교원의 징계처분권자인 행정청이 재심위원회의 결정에 불복할 수 없는 것처럼 사립학교 교원의 징계처분권자인 학교법인에 대하여도 재판청구권을 제한함이 합리적이라는 것이다.
라. (1) 우리는, 이 사건 법률조항은 학교법인의 재판청구권 행사를 보장한 헌법 제27조 제1항과 법원의 재판권의 범위를 규정한 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항·제3항에 위반된다고 본다.
먼저, 헌법 제107조 제2항·제3항은 "명령·규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다. 재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다"고 규정하고 있다. 그런데 사립학교 교원의 경우에 재심위원회의 결정은 행정처분이므로 위 헌법조항의 처분에 해당됨이 분명하다. 국·공립학교의 교원에 대한 징계처분권자인 행정청은 행정의 자기구속의 법리상 재심위원회의 결정에 대한 행정소송의 원고적격이 없는 것은 당연한 법리에 속한다. 그러나 청구인들과 같은 학교법인은 사법인(私法人)이므로 학교법인과 교원과의 관계는 공법상의 권력관계로 볼 수 없는 사법적 관계라는 것이 법률 ?해석하고 이를 개별사례에 적용하는 권한을 갖고 있는 법원의 일관된 견해이다(대법원 1993. 2. 12. 92누13707, 공1993상, 1005 등 다수).
따라서, 교원지위법에 의한 재심위원회의 결정이 있다고 하여 양자간의 사법적 관계가 공법적 관계로 바뀌는 것은 아니므로 사법인인 학교법인이 위 결정에 대하여 불복할 수 없도록 규정한 이 조항은 위 헌법규정에 정면으로 반한다.
교원지위법은 헌법 제31조 제6항 소정의 위임에 따라 제정된 법률이므로 입법목적의 정당성은 수긍이 되나, 학교법인의 재판청구권 행사를 제한한 이 조항은 헌법 그 자체에 의한 유보가 없는 한 위에서 본 법원의 권한을 명시한 헌법규정에 위반되므로 위헌무효라고 할 수밖에 없다.
다음, 헌법재판소는 1995. 9. 28. 선고한 91헌가11등 특허법 제186조 제1항 등 위헌제청 사건에서, "특허법(1995. 1. 5. 법률 제4892호로 개정되기 전의것) 제186조 제1항……은 헌법에 합치되지 아니한다"라는 결정을 선고한 바 있다(판례집 7-2, 264).
이 결정의 요지를 보면, "상고대상 등을 규정한 위 조항은 '항고심판의 심결을 받은 자 또는 제170조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 제51조 제1항의 규정에 의한 각하결정을 받은 자가 불복이 있는 때에는 그 심결이나 결정이 법령에 위반된 것을 이유로 하는 경우에 한하여…… 대법원에 상고할 수 있다'라는 규정이었다. 우리 헌법에서 모든 행정처분은 법원에 의한 심사를 받을 수 있고, 행정처분이나 공법상의 법률관계에 관한 분쟁에 대하여는 행정소송법이 정하는 바에 따라 원칙적으로 전심절차로서의 행정심판을 거친 다음 고등법원을 1심으로 하는 행정소송을 제기할 수 있다. 특허법 제186조 제1항이 행정심판임이 분명한 특허청의 항고심판 심결이나 결정에 대한 법원의 사실적 측면과 법률적 측면에 대한 심사를 배제하고 대법원으로 하여금 특허사건의 최종심 및 법률심으로서 단지 법률적 측면의 심사만을 할 수 있도록 한 것은, 일체의 법률적 쟁송에 대한 재판기능을 대법원을 최고법원으로 하는 법원에 속하도록 규정하고 있는 헌법 제101조 제1항 및 제107조 제3항에 위반된다. 헌법 제27조 제1항은 '모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다'고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다. 재판이라 함은 구체적 사건에 관하여 사실의 확정과 그에 대한 법률의 해석·적용을 그 본질적인 내용으로 하는 일련의 과정인데, 특허법 제186조 제1항은 법관에 의한 사실확정 및 법률적용의 기회를 박탈한 것으로서 헌법상 국민에게 보장된 법관에 의한 재판을 받을 권리의 본질적 내용을 침해하는 위헌규정이라고 할 것이다. 헌법 제101조 제1항·제2항은 '사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다. 법원은 최고법원인 대법원과 각급법원으로 조직된다'고 규정하고 제107조 제3항 전문은 '재판의 전심절차로 행정심판을 할 수 있다'고 규정하고 있다. 이는 우리 헌법이 국가권력의 남용을 방지하고 국민의 자유와 권리를 확보하기 위한 기본원리로서 채택한 3권분립주의의 구체적 표현으로서 일체의 법률적 쟁송을 심리 재판하는 작용인 사법작용은 헌법 그 자체에 의한 유보가 없는 한 오로지 대법원을 최고법원으로 하는 법원만이 담당할 수 있고 또 행정심판은 어디까지나 법원에 의한 재판의 전심절차로서만 기능하여야 함을 의미한다."라고 함에 있다.
위 결정에서 판시한 이유는 이 사건에 그대로 그 법리를 적용할 수 있다고 보므로 이 선례를 변경하지 않는 한 이 사건 법률조항은 위헌으로 판단할 수밖에 없다.
(2) 이 사건 법률조항은 평등권을 규정한 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
위 조항에 규정된 모든 국민은 자연인 뿐만 아니라 성질이 허용하는 한 법인도 포함하는 개념이다. 사립학교 교원에 대한 재심위원회가 하는 징계사실의 인정과 그에 따른 법률의 해석·적용은 행정청의 처분임에도 불구하고 그 결정에 대하여 교원만이 행정소송을 할 수 있고 상대방인 학교법인은 이를 할 수 없게끔 제한한 이 사건 법률조항은, 재판청구권은 자연인과 법인을 차별 취급할 성질의 권리가 아니므로 그 제한을 정당화할 수 있는 합리적인 이유가 없는 한 평등권 위반임을 면할 수 없다. 사립학교를 설치·경영하는 학교법인은 그 목적을 실현하고 그 권리를 보장하기 위한 가장 유효·확실한 수단인 재판청구권을 행사할 수 있어야 하고, 이 기본권을 국가공교육을 담당하는 학교법인이라는 사정만으로 취급상의 차이를 둘 합리적인 이유는 없다.
나아가서 다음과 같은 몇 가지 점에 비추어 보면, 학교법인에 대한 취급상의 불합리는 더욱 두드러진다.
(가) 학교법인과 교원 사이에 발생하는 징계처분 이외의 다른 분쟁이나 사립학교학생에 대한 징계처분 등을 포함한, 이른바 사립학교 대 교원·학생 사이에 일어나는 모든 법률적인 쟁송은 민사법에 의한 구제절차를 밟게 되어 있다(대법원 1989. 4. 11. 87다카131, 공1989, 728；1997. 9. 9. 97다20007, 공1997하, 3063 등 참조).
(나) 징계처분을 받은 사립학교 교원은 일반 법원에 민사소송의 제기와 재심위원회에 재심청구 중 선택하여 권리구제 신청을 할 수 있다. 따라서 교원의 선택에 따라 학교법인의 지위는 재판청구권 행사면에서 정반대의 결론에 이르게 된다.
(다) 사법적 관계인 사용자의 부당노동행위 등 노사간의 분쟁에 대하여 근로자 또는 노동조합은 노동위원회에 구제 신청을 할 수 있고, 중앙노동위원회의 재심판정 결과에 사용자와 근로자를 가리지 않고 모두 불복하여 행정소송을 제기할 수 있다(노동조합및노동관계조정법 제82조 내지 제86조, 근로기준법 제33조).
(라) 학교법인에게 재심위원회의 결정에 불복할 수 있는 길을 열어 준다고 하여 교원의 신분보장이라는 입법목적 달성에 현저한 장애가 생기는 것도 아니다. 재심위원회의 취소 또는 변경 결정에 따라 교원은 곧바로 복직할 수 있고, 학교법인이 불복 행정소송을 제기한다고 하여 위 결정의 효력이 정지되는 것도 아니다(행정소송법 제23조 제1항).
따라서, 재심위원회의 결정에 대한 사법인인 학교법인과 교원의 재판청구권 행사를 차별 취급하여 제한한 것은 정당성과 합리성의 결여로 평등권 위반이 된다고 보지 않을 수 없다.
마. 이상과 같은 이유로, 이 사건 법률조항은 헌법에서 보장하고 있는 학교법인의 재판청구권 행사를 제한하고 평등권에 위반되어 위헌무효라고 생각하므로, 다수의견에 반대하는 것이다.
법이 실현되려면 자신의 권리를 침해 당하였다고 믿는 모든 사람에게 재판받을 길이 열려 있어야 한다.
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