1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
제청신청인들은 제주지방노동위원회로부터 구제명령을 받았으나 재심 결과 취소되었는데도 제주지방법원에 위 법원 91고약7428 근로기준법위반 및 노동조합법위반죄로 약식기소되어 위 법원으로부터 1991.12.13. 각 벌금 1,000,000원에 처한다는 약식명령을 고지받고 이에 대하여 정식재판을 청구하여 위 법원 91고단1506 사건으로 공판진행 중에 있는 자 등이다. 제청신청인들에 대한 공소사실 중 노동조합법위반죄의 내용은 ① 제청신청인 김병천은 제주축산업협동조합의 대표자인 조합장으로서 위 조합의 종업원인 근로자 84명의 사용자의 지위에 있는 자인바, 제주지방노동위원회로부터 1991.8.17. 근로자 박창욱 등 8명에 대한 부당해고 및 부당정직에 대하여 즉시 원직에 복직시키고 해고기간과 정직기간에 받을 수 있었던 임금 상당액을 지급하라는 구제명령을 받고도 이를 이행하지 않았다는 것이고, ② 제청신청인 제주축산업협동조합은 그 대표자가 법인인 위 조합의 업무에 관하여 위 ①과 같은 위반행위를 하였다는 것으로서, 각 노동조합법 제46조의 죄에 해당된다는 것이다.
제청법원은 제청신청인들의 제청신청에 따라 1992.11.9. 헌법재판소에 위 91고단1506 사건 재판의 전제가 되는 노동조합법 제46조 중 “제42조의 규정에 의한 구제명령에 위반하거나” 부분에 대한 위헌여부의 심판을 제청하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상이 되는 법률은 노동조합법(1963.4.17. 법률 제1329호; 개정 1980.12.31. 법률 제3350호) 제46조 중 “제42조의 규정에 의한 구제명령에 위반하거나” 부분(이하 단지 이 사건 법률규정이라 한다.)이 헌법에 위반되는지의 여부이다.
위 노동조합법 제46조의 내용은 다음과 같다.
제46조[벌칙]
제42조의 규정에 의한 구제명령에 위반하거나 제43조 제4항의 규정에 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 3,000만원 이하의 벌금에 처한다.
한편 관계규정의 내용은 다음과 같다.
제42조[구제명령]
① 노동위원회가 제41조의 규정에 의한 심문을 종료하고 부당노동행위가 성립한다고 판정한 때에는 사용자에게 구제명령을 발하여야 하며, 부당노동행위가 성립되지 아니한다고 판정한 때에는 그 구제신청을 기각하는 결정을 하여야 한다.
②③은 생략
2. 위헌심판제청 이유 및 관계인의 의견
가. 제청법원의 위헌심판제청 이유
노동위원회에 의한 부당노동행위 구제명령은 관계당사자의 분쟁을 쟁송적 절차에 의하여 해결하는 준사법적 기능을 가지고 있고, 관계당사자는 이에 불복하여 재심을 신청하거나 행정소송을 제기할 권리를 가지고 있다. 그럼에도 불구하고, 사용자가 그 구제명령의 확정 전 뿐만 아니라 그 구제명령이 재심절차나 행정소송에서 취소확정된 경우에도 그 구제명령에 따르지 않았다는 사실만으로 행정질서벌로서의 과태료를 부과하는 것은 별론으로 하고, 형벌 특히 자유형까지 과할 수 있게 하고 있는 이 사건 법률규정은 누구나 합리적이고 정당한 법과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌 등을 받지 아니하도록 하고 있는 헌법 제12조 제1항에 위반되거나, 같은 헌법조항에서 보장하고 있는 국민의 신체의 자유 등을 과도하게 제한함으로써 헌법 제37조 제2항에 위반된다는 의문이 있다.
나. 제청신청인들의 제청신청 이유
(1) 제청신청인조합은 제주지방노동위원회의 구제명령에 불복하여 1991.8.22. 중앙노동위원회에 재심청구를 하였고 이에 대하여 중앙노동위원회는 1991.11.5. 위 제주지방노동위원회의 초심판정을 취소하고 제청신청인조합의 해고 등 처분은 정당하다는 취지의 재심판정을 하였다.
(2) 초심인 지방노동위원회가 내린 구제명령이 명백히 위법·부당한 경우라도 이를 이행하여야 한다는 이 사건 법률규정은 정의관념에 배치될뿐더러, 사용자가 초심의 구제명령에 따르지 않았다는 이유만으로 사용자를 구속하여 재판하거나 징역형을 선고할 수 있도록 한 이 사건 법률규정은 사용자가 초심의 구제명령에 따르지 않았다는 이유로 구속된 경우 사용자가 초심판정에 불복하여 재심을 신청하거나 행정소송을 제기하기 위하여 필요한 행동의 자유를 박탈함으로써 사용자의 재판청구권을 박탈하거나 그 본질적 내용을 침해하는 규정이다.
(3) 또 노동위원회의 구제명령은 사용자에 대하여만 의무를 부과하게 되어 있으므로 구제명령을 이행하지 않았다는 이유로 처벌받게 되는 것은 사용자뿐인바, 이는 사용자와 근로자를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서 헌법 제11조에 위반되는 규정이다.
(4) 구제명령에 대하여 판결에 대한 가집행선고제도와 같이 법원을 통하여 강제할 수 있는 보다 완화된 강제수단이 있음에도 불구하고, 노동위원회의 구제명령에 대하여 이를 이행하지 않았다는 이유로 형사처벌까지 하도록 한 이 사건 법률규정은 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 위반된다.
(5) 법원에 구제명령의 적법성 여부에 대하여 판단할 여지를 주지 않고 구제명령에 위반했다는 이유만으로 형벌을 과하도록 되어 있는 이 사건 법률규정은 행정부인 노동위원회의 법해석에 법원을 기속시키는 것이므로 사법권은 법원에 속한다는 헌법 제101조 제1항에 위반된다.
다. 노동부장관의 의견 요지
(1) 노동조합법 제39조 각호에 해당하는 부당노동행위는 사용자에 의한 근로자의 노동조합활동 방해행위 등을 말하며, 이것은 다른 범법행위와는 달리 사용자의 내심의 의사에 따라 은밀히 이루어지므로 증거확보가 어려운 특징이 있고, 노동조합활동 등으로 사용자로부터 해고 등 불이익처분을 받은 근로자는 임금을 받아 생활하는 자로서, 소송기간이 장기간 소요(2∼3년)될 경우 생계에 막대한 지장을 초래할 수 있고, 이러한 생계유지의 어려움은 사후에 보상된다고 하더라도 회복할 수 없는 경우가 발생할 수 있으며, 건전한 노사관계형성을 제약하게 됨은 물론 지난날 노사분규 경험에 비추어 산업사회안정에 나쁜 영향을 미칠 것이 확실하므로, 노동위원회의 부당노동행위 구제명령의 이행을 확보하기 위하여 구제명령에 따르지 아니한 사용자에 대하여 일정한 형벌을 과하도록 한 것이 이 사건 법률규정으로, 이는 선의의 피해근로자를 보호하기 위한 최소한의 보호규정이고, 따라서 헌법 제12조 제1항의 신체의 자유를 위반하고 있다고 할 수 없다.
(2) 이 사건 법률규정이 쟁송절차 진행 중에 있는 사안에 대하여 노동위원회의 구제명령 불이행을 이유로 당해 사용자에게 형벌을 과하도록 하고 있으므로 국민의 자유와 권리를 과도하게 제한한다고 주장하고 있으나, 노동조합법은 산업사회에 있어 근로자들의 단결권을 보호하기 위하여 제정된 특수한 형태의 법률이며, 또한 현대산업사회의 노동력은 대부분 임금근로자에 의하여 충당되고 있고, 임금근로자의 생계유지 문제가 노사관계의 중요한 쟁점이 되고 있음에 비추어, 이 사건 법률규정은 공공복리를 위하여 사용자의 권리를 제한하는 것으로 헌법 제37조 제2항에 위반되지 않는다.
라. 법무부장관의 의견 요지
근로자의 근로3권을 보장하기 위하여 노동위원회의 구제명령을 이행하지 아니하는 사용자에 대하여 그 강제수단으로 형벌을 부과할 것인지 과태료 등의 행정질서벌을 부과할 것인지의 문제는 노사관계의 상황, 사용자의 준법의식의 정도, 근로자보호의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 입법권자가 합목적적으로 결정하여야 할 입법재량에 속하는 문제이다.
우리나라의 현재 사용자들의 준법의식이 박약하고, 사용자들이 근로자에 비하여 경제적·사회적으로 월등히 우월한 지위에 있는 상황에서 근로자에 대한 부당노동행위의 신속한 구제를 위하여 구제명령불이행에 대하여 형벌로 제재를 과하는 것은 사용자의 권리를 과잉으로 제한하는 것이라 할 수 없다.
사용자로서는 구제명령의 당부를 재심·행정소송을 통하여 다툴 여지가 있으므로 구제명령불이행죄에 대한 수사 및 재판과정에서 구제명령에 대한 불복절차가 진행 중인 사실이나 그 후 불복절차에서 구제명령이 취소된 사실을 참작하여 공소제기 여부 및 양형에 있어서 구체적 형평성을 유지할 수 있다고 할 것이므로 이 점에서도 노동조합법 제46조가 사용자에게 부당하게 가혹한 규정이라고 할 수 없다.
3. 판단
가. 이 사건 법률규정의 개요
(1) 헌법은 제34조에서 국민의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 동시에 제32조에서 국민의 근로의 권리를 보장하고 있고, 또 제33조에서 근로자의 생존권 확보를 위하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권 등 이른바 노동기본권을 보장하고 있다. 그리하여 노동조합법 제39조에는 이러한 근로자의 노동기본권을 저해하는 사용자의 행위 5가지(① 노동조합 가입·조직 등일 이유로 해고 등 근로자에게 불이익을 주는 행위, ② 노동조합 불가입·탈퇴 또는 특정노동조합 가입을 근로조건으로 하는 행위, ③ 단체교섭의 거부 또는 해태, ④ 근로자의 노동조합 조직·운영을 지배하거나 노동조합운영비를 보조하는 행위, ⑤ 단체행동참가나 사용자의 이 조문 위반행위를 신고한 것이나 그에 관한 증언 또는 증거를 제출한 것을 이유로 해고 등 근로자에게 불이익을 주는 행위)를 부당노동행위로 규정하여 금지하였다. 이러한 사용자의 부당노동행위로 인하여 그 권리를 침해당한 근로자 또는 노동조합은 3개월 내에 노동위원회에 그 구제를 신청할 수 있다. 위 부당노동행위 구제제도는 근로자의 노동기본권을 실질적으로 보장하기 위한 것으로서, 사용자의 부당노동행위에 대한 구제절차로서 민사재판절차는 소송의 번잡성, 비신속성, 탄력성의 결여, 과다한 비용의 필요 등의 문제점 때문에 근로자의 생존권확보의 차원에서 신속한 구제를 필요로 하는 부당노동행위 구제 ┻돈關??부적절하다고 할 수 있다. 이러한 문제점을 극복하여 근로자에 대하여 신속·간명하며 경제적이고 탄력적인 구제를 위하여 행정기관인 노동위원회에 의한 다음과 같은 절차의 부당노동행위 구제제도를 둔 것이다.
(2) 사용자의 부당노동행위로 인하여 권리를 침해당한 근로자 또는 노동조합은 지방 또는 특별노동위원회에 그 구제를 신청할 수 있고(노동조합법 제40조), 노동위원회가 위 구제신청을 받은 때에는 지체 없이 필요한 조사와 관계당사자의 심문을 하여야 하며(동법 제41조), 심문이 종결되면 참여노·사위원의 의견을 들은 다음 공익위원들만의 합의로 구제명령을 발하거나 구제신청을 기각한다(동법 제42조, 노동위원회법 제20조, 노동위원회규칙 제40조 제2항). 지방노동위원회의 결정에 불복하는 당사자는 결정서를 송달받은 날로부터 10일 이내에 중앙노동위원회에 재심사를 신청할 수 있고, 중앙노동위원회의 재심판정에 불복하는 당사자는 그 결정서를 송달받은 날로부터 15일 이내에 고등법원에 행정소송을 제기할 수 있다(노동조합법 제43조)
(3) 한편 노동조합법 제44조에 의하면 구제명령의 효력은 중앙노동위원회에의 재심신청이나 행정소송의 제기에 의하여 정지되지 아니한다. 그런데 미확정의 구제명령에 대한 강제수단이 없다면 위 규정은 별다른 의미를 갖지 못한다는 이유에서, 이 사건 법률규정에서 미확정의 구제명령을 위반한 사용자를 제재하는 규정을 둠으로써 미확정의 구제명령의 이행이 강제되도록 하고 있다. 노동위원회에서 사용자가 부당노동행위를 한 것을 이유로 사용자에 대하여 구제명령이 내려진 후 사용자가 그 구제명령에 대하여 불복이 있을 때에는 재심을 거쳐 법원에 행정소송을 제기할 수 있으므로 구제명령이 확정되기까지에는 상당한 장기간이 소요된다. 그럼에도 불구하고 구제명령이 확정된 이후에야 사용자에 대하여 구제명령의 이행을 강제할 수 있다고 한다면 사용자의 부당노동행위에 대하여 신속한 근로자의 구제를 목표로 하고 있는 부당노동행위 구제제도의 목적달성에 미흡할 수도 있다. 따라서 확정된 구제명령은 물론 미확정의 구제명령에 대하여도 그 신속한 이행을 확보하는 규정을 둘 필요성이 제기된다.
(4) 여기서 구제명령의 이행을 신속히 강제하는 수단으로서 우리나라는 이 사건 법률규정에 의하여, 노동조합법 제42조의 규정에 의한 구제명령위반자 즉 확정되지 않은 구제명령을 이행하지 않은 자를, 동법 제43조 제4항 위반자 즉 확정된 구제명령위반자와 차별하지 않고, 구제명령을 이행하지 않은 사용자를 모두 2년 이하의 징역 또는 3,00만원 이하의 벌금에 처할 수 있도록 규정하고 있다. 여기서 노동조합법 제42조의 규정에 의한 구제명령위반죄에는 재심을 신청하였거나 행정소송을 제기하여 미확정 중인 경우는 물론, 재심 또는 행정소송으로 구제명령이 취소된 경우에 그 취소 전에 원래의 구제명령을 즉시 이행하지 않은 때도 포함된다고 풀이되고 있다(대법원 1992.10.27. 선고, 92도2055 판결 참조).
(5) 위와 같은 행정위원회에 의한 부당노동행위 구제제도는 미국의 1935년 전국노사관계법에서 시작되었고, 동 제도가 일본을 거쳐서 우리나라에 도입된 것이지만 위와 같이 구제명령위반행위 자체에 대하여 형벌을 과하는 입법례는 드물며, 더욱이 구제명령이 확정되기 전에나 구제명령이 위법 또는 부당하여 취소된 후에도 그 위반행위에 대하여 구제명령이 확정된 경우와 똑같은 법정형으로 자유형까지 규정한 입법례는 세계 어느 나라에도 없다.
나. 이 사건 법률규정의 위헌 여부
(1) 이 사건 법률규정은 부당노동행위에 대한 노동조합법 제42조의 규정에 의한 구제명령을 이행하지 않은 사용자에 대하여 2년 이하의 징역 또는 3,000만원 이하의 벌금에 처할 수 있는 것을 규정한 형벌법규이므로, 사용자의 신체의 자유 또는 재산권을 제한하는 내용의 법률규정이다.
헌법 제10조에 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 규정하고, 제12조 제1항에는 “모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지…… 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다.”라고 규정하였다. 여기서 적법절차의 원칙이라 함은 절차뿐만 아니라 실체적 법률내용이 합리성과 정당성을 갖춘 것이어야 한다는 원리로, 우리 헌법재판소의 판례에서도 법률의 위헌여부에 대한 심사기준으로서 그 적용대상은 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용 특히 입법작용 전반에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기준으로 적용되고 있다(헌법재판소 1989.9.8. 선고, 88헌가6 결정; 1990.11.19. 선고, 90헌가48 결정; 1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정 각 참조). 그러므로 형사처벌법규인 이 사건 법률규정이 합헌이기 위하여는 그 실체적 내용이 우선 이러한 적법절차의 원칙에 합치하여야 한다.
그리고 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수는 없다.”라고 규정하여 입법상의 과잉금지의 원칙을 천명하였다. 이 과잉금지의 원칙은 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙 내지 입법활동의 한계를 의미하는 것으로서 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 그리고 입법으로 인한 피해의 최소성 및 그 입법에 의하여 보호하려는 법익과 침해되는 이익의 균형성을 확보하여야 한다는 것을 의미하며, 그 어느 하나에라도 저촉되면 위헌이 된다는 헌법상의 원칙이다(헌법재판소 1989.12.22. 선고, 88헌가13 결정; 1990.9.3. 선고 89헌가95 결정; 1993.12.23. 선고, 93헌가2 결정 각 참조). 그러므로 위와 같이 국민의 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서 입법부가 이와 같은 과잉금지의 원칙에 위배되는 입법을 하였다면 이는 헌법에 위반되는 법률이라고 할 것이다.
(2) 원래 행정형벌제도는 원칙적으로 행정명령에 대한 의무확보수단으로서 최후적·보충적인 것이어야 한다. 즉 행정명령불이행에 대하여 형벌을 과함은 불가피한 경우에 한하여야 한다. 그런데도 오늘날 미확정인 행정명령위반의 경우에 있어서까지 형벌이 다른 의무확보수단과 중복 내지 병렬적 수단으로 되어 있고, 현행 각 행정법규에 있어 행정명령위반의 제재방법으로 거의 모두가 형벌을 채택하고 있어서 형벌법규과잉현상을 보이고 있다. 행정상의 의무이행확보라면 행정목적실현을 위한 것이므로 그 제재수단도 가능하다면 형벌이 아닌 행정질서벌 등의 수단이어야 할 것이다. 여기에서 세계각국의 입법례는 행정명령위반에 대하여 탈형벌화 경향으로 나가고 있다. 우리도 현행 행정법규상의 형사처벌규정은 대폭 정비·개선되어야 한다고 널리 주장되고 있는 것이 현실이다. 그러한 정비·개선의 방향으로 행정형벌로서의 단기자유형과 벌금을 원칙적으로 행정질서벌로 전환하는 것이, 처벌법규는 절차면에서 만이 아니라 실체면에서도 합리성과 정당성이 있어야 한다는 적법절차의 원칙에 적합할 것이다.
노동위원회의 구제명령도 이러한 행정명령의 하나이다. 그런데 중앙노동위원회의 통계에 의하면 1993년 1년간의 재심사건의 초심판정에 대한 취소율만도 10.7%에 이르고 있다. 따라서 노동위원회의 구제명령에 있어서 위법·부당한 구제명령이 상당히 발하여 지고 있는 사실을 알 수 있다. 이러한 미확정의 행정명령을 위반하였다 하여 형벌로 다스린다면 위법·부당한 행정명령을 위반하였다는 이유로 형사처벌을 받는 것이 될 수도 있어 이는 정의에 반한다. 그러므로 이러한 미확정인 구제명령에 대한 위반행위에 대하여 형벌을 과하는 입법례는 거의 없다. 부당노동행위로 피해를 보고 있는 근로자에게 피해가 없도록 구제명령의 신속한 이행을 확보하는 동시에 위법 또는 부당한 구제명령까지 무조건 이행이 강제되지 않도록 양자를 조화시키는 적절한 방법으로서 미국이나 일본에서와 같이 구제명령의 즉시강제의 필요성이 큰 경우에는 당사자의 신청에 의하여 그 구제명령에 대하여 일단 법원의 심사를 거치게 한 후 법원으로부터 가집행명령 등 즉시강제력을 부여받고, 법원의 그 명령에 위반한 경우에 처벌을 할 수 있도록 하는 방법도 있다. 이렇게 볼 때 미확정의 구제명령에 대한 신속한 이행확보수단은 국민의 기본권제한에 있어 형벌보다 덜 무거운 방법으로도 가능하다고 할 것이다. 비록 구제명령이 근로자의 생존권과 관련된 노동기본권에 관한 것이라고 하더라도 이 사건 규정에 의하여 보호하려는 법익은 개별적인 민사적 분쟁에 관한 행정명령인 구제명령의 신속한 이행확보이다. 그런데도 혹은 위법·부당하여 취소될 수도 있는 이러한 확정되지 않은 구제명령과, 또 구제명령이 위법·부당하여 재심 또는 행정소송으로 취소된 경우까지 이를 신속히 이행하지 않았다 하여 그 이행확보 내지 그 제재방법으로 징역형을 택하여 그 위반자인 사용자를 교도소에 장기간 수감하는 등으로 물심양면의 고통을 가하거나 형벌인 벌금형으로 처벌함은, 위에서 본 바와 같이 정의에 반하고 행정명령의 이행확보수단으로서 최후적·보충적이어야 하는 점에 비추어도 합리성과 정당성이 없다고 할 것이다. 뿐만 아니라 이는 이 사건 규정에 의하여 달성하려는 구제명령의 이행확보수단으로서도 적절치 못하며, 기본권제한이 필요한 최소한도에 그쳤다고도 할 수 없고, 이 사건 규정에 의하여 보호하려는 법익과 이 사건 규정에 의하여 제한되는 사용자의 이익 사이에 균형도 갖추지 못하고 있다고 할 것이다. 그런데도 불구하고 노동조합법 제46조 중 제42조의 규정에 의한 확정되지 아니한 구제명령, 더욱이 재심이나 행정소송결과로 취소된 구제명령에 있어서까지 그 취소 전에 이행하지 아니하였다 하여, 동법 제43조 제4항 위반의 확정된 구제명령을 위반한 경우와 차별함이 없이 똑같이 2년 이하의 징역과 3,000만원 이하의 벌금이라는 형벌을 그 제재방법과 이행확보수단으로 선택한 것은 국민의 기본권제한 방법에 있어 형평을 심히 잃어 위 법률규정의 실체적 내용에 있어 그 합리성과 정당성을 더욱 결여하였다고 할 것이다. 따라서 노동조합법 제46조 중 “제42조의 규정에 의한 구제명령에 위반하거나” 부분은 적법절차의 원리에 반하고 과잉금지의 원칙에도 저촉된다고 할 것이다.
4. 그러므로 이 사건 법률규정인 노동조합법 제46조 중 “제42조의 규정에 의한 구제명령에 위반하거나” 부분은 헌법에 위반된다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 관여재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.
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