1. 사건의 개요
청구인들은 청구외 전국언론노동조합연맹 산하의 단위노동조합들로서 신문사, 통신사 또는 방송사의 노동조합들이다.
피청구인들(피청구인 경제기획원장관은 1994. 12. 23. 정부조직법 개정에 따라 재정경제원장관으로 명칭이 변경되었다)은 정부의 경제 및 노동정책을 주관하는 부서의 장들로서, 피청구인들의 주도 아래 정부의 담당 부처는 1991. 7. 22. 경 공무원과 국영기업체 임직원을 대상으로 이른바 "총액임금제"를 도입하겠다고 발표하였다. 위 "총액임금제"는 기본급과 제 수당 및 상여금 등 제반 임금을 모두 합산하여 총액기준으로 임금인상률을 계산하겠다는 것이다. 1991. 12. 26. 피청구인들과 정부 관계부처는 1991년도 경제운용계획을 수립하면서 총액임금제를 실시하기로 하면서 민간 대기업에 대하여는 총액 기준으로 5% 이상을 억제하기로 하는 방침을 확정하였다. 그 후 피청구인 경제기획원장관을 위원장으로 하는 인력정책심의위원회는 1992. 3. 9. "임금중점관리대상기업관리방안"을 의결하여 총액임금제적용사업장 선정기준을 정하였다. 위 관리방안 가운데에는 이른바 중점관리대상업체(500인 이상의 대기업, 정부투자 . 출연기관 등)의 임금인상률 상한선(이른바 임금인상 가이드라인) 5% 준수 여부에 따른 우대 및 불이익 조치 내용이 포함되어 있었으며(위 우대 및 불이익 조치 내용은 같은 해 4. 14. 언론에 보도되었으나 각 사업체에 개별적으로 통보되지는 아니하였다), 위 관리방안에 따라 관계부처합동점검반이 편성되었다. 피청구인들은 그 무렵 위 총액임금제적용사업장 선정기준에 따라 청구인들 소속 사업장을 포함한 1,453개소 사업장을 총액임금제적용사업장으로 지정하였다가 1992. 4. 22. 총액임금제 적용사업장을 780개로 축소하여 발표하였고, 같은 달 30. 위 관계부처합동점검반회의에서 임금인상률 상한선 5% 준수 여부를 1992. 5. 1.부터 점검하기로 결정하였다.
청구인들은 1992. 6. 2. 피청구인들이 위와 같이 총액임금제 적용사업장에 청구인들이 소속한 사업장의 사용자들(이하 이 사건 사용자들이라 한다)을 포함시킨 행위 및 기타 이에 관련한 아래 심판대상 행위들이 청구인들의 헌법 제33조 제1항의 근로자의 자주적인 단결권, 헌법 제11조 제1항의 평등권 등을 침해하였다는 이유로 이 사건 헌법소원을 제기하였다.
2. 심판의 대상
가. 청구인들이 헌법소원심판청구서에서 주장한 이 사건 심판의 대상은 다음과 같다.
(1) 피청구인들이 1992. 4. 22. 총액임금제 적용사업장을 780개로 확정하면서 그중 이 사건 사용자들을 포함시킨 행위의 위헌 여부.
(2) 피청구인들이 1992. 4. 14. 청구인들과 이 사건 사용자들 사이의 1992년도 단체교섭을 통하여 총액임금 기준으로 5% 이상의 임금인상을 하기로 합의할 경우 이 사건 사용자들에게 별지 1 기재 불이익 조치와 같은 각종 불이익을 주고, 총액임금 기준으로 5% 이하의 임금인상을 하기로 합의할 경우 별지 2 기재 우대 조치와 같은 각종 이익을 제공할 것이라고 발표한 행위의 위헌 여부.
(3) 피청구인들이 1992. 4. 30. 청구인들과 이 사건 사용자들 사이의 1992년도 단체교섭을 통하여 5% 이상의 임금인상을 하기로 합의하는 것을 저지하고 단속할 목적으로 피청구인들 및 그 밖의 정부기관 소속 공무원들로 관계부처 합동점검반을 편성하기로 한 행위(이하 이 사건 편성행위라 한다)의 위헌 여부.
나. 그러나 위 (1), (2)행위에 관하여 보건대, 위 행위들은 모두 경제기획원 산하 인력정책심의위원회의 결정에 기한 것인바, 청구인들이 소속된 사업체를 비롯하여 780개 사업체를 1992년도 총액임금제 적용사업장(중점관리대상)으로 확정한다는 결정은 곧 1992년도의 경우 총액임금제 적용사업장의 임금인상을 총액 기준으로 5% 이내로 억제한다는 것을 의미하며, 위 두 행위는 형식적으로는 별개의 행위지만 하나의 공통된 행정목적을 달성하기 위하여 단계적으로 이루어진 행위들로서 대외적으로는 이들 각 행위가 상호 유기적으로 결합되어 통일적인 작용을 하고 있으므로, 위 두 행위를 각각 독립된 심판대상으로 하지 아니하고 이를 통합하여 "피청구인들이 청구인들과 노사관계에 있는 사용자들의 사업장을 1992년도 총액 기준 5% 이내의 임금인상이 권장되는 중점관리대상에 포함시키면서 위 임금인상률 상한선을 따르지 아니할 경우 별지 1 기재와 같은 불이익 조치와 이를 따를 경우 별지 2 기재와 같은 우대 조치를 취할 것을 발표한 행위"(이하 이 사건 발표행위라 한다)로 일괄하여 그 위헌 여부를 이 사건 심판의 대상으로 보는 것이 타당하다 할 것이다.
3. 당사자의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 피청구인들은 정부의 경제 및 노동정책을 주관하는 부서의 장들이다. 그런데 피청구인들의 주도 아래 정부의 담당부처가 도입한 "총액임금제"는 기본급과 제 수당 및 상여금 등 제반 임금을 모두 합산하여 총액 기준으로 임금인상률을 계산하겠다는 것으로서 사실상 임금인상을 억제하기 위한 편법으로서 강구된 것이다.
(2) 피청구인들이 청구인들의 사업장을 임금 '총액'기준 5% 인상률의 제한을 받는 대상업체에 포함시킴으로써, 청구인들의 단체교섭을 무의미하게 만들어 버린 것은 청구인들의 단체교섭권의 본질을 침해한 것이다. 또 그 결과 청구인들이 조합원의 확대, 조직강화 등을 할 수 없도록 만들어 버림으로써 청구인들의 단결권에도 타격을 주고 있다. 나아가 정부가 사용자들이 자율적으로 결정해야 할 단체교섭안의 내용을 사용자들에게 강제함으로써, 청구인들이 사용자들을 상대로 단체행동을 할 실익이 없어져 버림으로써 청구인들의 단체행동권을 침해하고 있다.
(3) 피청구인들이 청구인들의 사업장을 임금 '총액'기준 5% 인상률의 제한을 받는 대상업체에 포함시킴으로써, 청구인들과 청구인들에게 소속되어 있는 근로자들을 그에 포함되지 않는 사업장의 노동조합과 근로자들에 비하여 부당하게 차별을 받게 한 것은 헌법 제11조 제1항에 위반하여 청구인들의 평등권을 침해한 것이다.
(4) 피청구인들은 별지 1 및 2에서 보는 바와 같이 피청구인들의 위헌적인 공권력 행사에 따르는 기업에 대하여는 각종 우대 조치를 제공하고 그에 따르지 않는 기업들에 대하여는 제재 조치를 취하겠다고 발표하였는데, 이러한 발표는 그 자체가 정당한 법률의 근거없이 기업에 부당한 의사결정을 강요한다는 점에서 권력적 사실행위로서 위헌일 뿐 아니라 각각의 법령상의 근거에 의하여 원래의 취지에 맞게 공정하게 집행되어야 할 여러 경제정책적 수단들을 각 기업이 자율적으로 결정해야 할 임금의 형태와 인상률을 기준으로 하여 자의적으로 적용한다는 점에서 역시 위헌이다.
(5) 피청구인들의 이 사건 공권력행사는 정부의 강제력을 배경으로 사실상 청구인들의 기본권을 침해하면서도 구체적으로 법률효과를 일으키는 행정처분의 형태를 취하지 않고 있기 때문에 이 사건 헌법소원 외에 달리 법적으로 구제를 받을 길이 없는 실정이다.
나. 피청구인들 및 법무부장관의 의견요지
(1) 정부의 총액기준임금정책은 노사의 임의적 협력을 전제로 국민경제 전체 차원에서 정부가 법적 강제력이 없는 행정지도에 의하여 추진하고 있는 것으로 정부의 공권력 행사와는 상관이 없다. 청구인들이 주장하는 우대 및 불이익 조치 발표행위는 행정청의 의견발표에 불과한 것이다. 총액기준임금정책의 추진과 관련하여 합동점검반을 편성한 행위는 행정기관간의 업무협조를 위한 행정기관 내부운영에 관한 것으로 역시 국민에 대한 공권력행사라고 할 수 없다. 따라서 청구인들이 주장하는 이 사건 심판대상 행위들은 모두 헌법소원의 대상이 될 수 없다.
(2) 이 사건 심판대상 행위들이 공권력의 행사에 해당한다 하더라도 청구인들의 기본권을 직접 또는 현재적으로 침해하고 있다고 할 수 없고, 또 가사 그 침해가 있었다고 하더라도 청구인들이 행정쟁송절차를 거치지 않은 채 제기한 이 사건 헌법소원은 부적법하여 각하하여야 할 것이다.
(3) 총액 기준 임금정책은 임금교섭과 임금관리체제의 과학화와 그 합리성을 높이며 기업간의 임금격차 완화, 생산성 제고를 도모하기 위한 것으로서, 헌법 제119조 제2항에 근거하여 국민경제의 합리적 운용과 공공복리의 증진을 위하여 노동시장에 질서를 부여하기 위한 경제조정기능의 수행 차원에서 이루어지는 것이다. 또한 정부는 위 정책을 추진함에 있어서 우리 나라의 경제상황에 비추어 기업의 규모, 공공성, 시장지배력의 유무 등을 고려하여 그 대상을 선정하였을 뿐 아니라, 선정된 중점관리대상 사업장은 전체 사업장의 0.57%, 전체 근로자의 10.1%에 불과하며 또한 1992년도 경제상황으로 볼 때 청구인들 소속 사업장의 임금인상률을 5%로 지도함이 상당하였으므로 국민경제의 측면에서 실질적 평등에 부합한다.
총액임금제는 전체 국민경제의 운용 차원에서 바람직한 임금수준을 제시하고 자율적인 노사교섭과정에서 정확한 정보에 의한 합리적인 임금결정을 권고하는 것으로서 근로자의 단결권이나 단체행동권과는 관계가 없을 뿐 아니라 단체교섭권도 침해한다고 할 수 없다.
4. 판단
헌법소원은 국민의 기본권침해를 구제하는 권리구제절차로서의 성격을 가지므로 권리보호의 이익이 있어야 적법하게 제기될 수 있다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례(헌법재판소 1992. 12. 24. 선고, 92헌마186 결정 등 참조)인바, 이 사건 심판청구가 권리보호의 이익을 구비하였는지 살펴본다.
이 사건 발표행위는 1992년에 이루어진 것이고 그 내용도 청구인들이 소속한 사업장의 사업주에 대하여 1992년도의 임금협상시 총액기준 5% 이상의 임금인상을 제한하는 것인데, 청구인들이 소속한 사업장에서의 1992년도 임금교섭은 이미 종료되었다 할 것이므로 위 발표행위는 더 이상 청구인들의 권리에 대하여 영향을 미치지 못할 뿐더러, 이 사건 헌법소원이 인용된다고 하여도 청구인들의 침해된 권리는 구제받을 수 없게 되었다. 그러므로 이 사건 심판청구는 권리보호의 이익이 없다고 할 것이다.
한편, 헌법소원심판청구 당시 권리보호의 이익이 인정되더라도 심판계속중에 생기는 사정변경 즉 사실관계 또는 법제의 변동으로 말미암아 권리보호의 이익이 소멸 또는 제거된 경우에는 원칙적으로 심판청구는 부적법하게 된다 할 것이나, 다만 이러한 경우에도 당해 사건에 대한 본안판단이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항이어서 그 해명이 헌법적으로 중요한 의미를 지니고 있는 경우나, 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있는 경우 등에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있으며, 여기서 말하는 반복적 침해의 위험성이란 단순히 추상적이거나 이론적인 가능성이 아니라 구체적인 것이어야 한다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례이다(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고, 91헌마137 결정 등 참조). 이 사건 심판청구가 이와 같은 의미에서의 심판청구의 이익을 구비하고 있는지를 본다.
1993년도 이후 새로운 문민정부가 출범하면서 정부는 총액임금제도는 그대로 유지하되 과거의 제6공화국과는 달리 이 사건에서 문제가 되고 있는 획일적인 임금인상률 상한선을 제시 . 강행하지 아니하고 노사간의 자율적인 합의를 존중하겠다는 의지를 거듭 밝히고 있고 실제로 현재까지의 임금교섭이 공권력의 강제적인 개입없이 노사간의 자율적인 합의에 의하여 이루어지고 있으므로 앞으로 피청구인들이 이 사건 발표행위 등으로 임금인상을 억제하여 근로자의 단체교섭권을 제한할 위험성은 존재하지 아니한다고 보아야 하며, 현재와 같은 상황에서 이 사건이 헌법질서의 수호를 위하여 긴요한 사항으로 헌법적으로 그 해명이 중요한 의미를 지니고 있다거나 침해행위가 반복될 구체적 위험이 있다고 보기는 어렵다.
그러므로 이 사건 심판청구는 권리보호의 이익은 물론 예외적인 심판청구의 이익도 없어 부적법하다 할 것이다.
5. 결론
이에 이 사건 심판청구는 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 관여재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
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