1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 94헌바27 사건
청구인은 서울 중곡국민학교 교사로 재직하던 중 사기죄로 기소되어 1992.12.17. 서울형사지방법원에서 징역 1년의 형을 선고받고 같은 달 25. 동 판결이 확정되었다.
공무원연금관리공단은 청구인이 위와 같이 재직중의 사유로 형의 선고를 받고 퇴직함에 따라 1993.2.15. 공무원연금법 제64조 제1항에 의하여 청구인의 퇴직연금일시금 및 퇴직수당을 감액하는 처분을 하였다.
이에 대하여 청구인은 1993.9.10. 서울고등법원에 위 감액처분의 무효확인을 구하는 행정소송(93구23529)을 제기함과 동시에 위 처분의 근거가 된 공무원연금법 제64조 제1항에 대하여 위헌심판제청신청(93부1277)을 하였으나 1994.5.12. 위 신청이 기각되자 같은 해 6.2. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구에 이르렀다.
(2) 94헌바29 사건
청구인은 충남 연기군수로 재직하던 중 1992.12.28. 공직자의 명예를 실추시켰다는 등의 사유로 징계파면을 당하였다.
공무원연금관리공단은 위와 같이 청구인이 재직중의 사유로 인하여 파면되자 1993.4.3. 공무원연금법 제64조 제1항에 의하여 청구인에게 지급하여야 할 퇴직수당과 1993.1. 이후의 퇴직연금을 감액하는 처분을 하였다.
이에 대하여 청구인은 1993.12.10. 서울고등법원에 위 감액처분의 무효확인을 구하는 행정소송(동 법원 93구32974)을 제기함과 동시에 위 감액처분의 근거가 된 공무원연금법 제64조 제1항에 대하여 위헌심판제청신청(94부309)을 하였으나 1994.5.24. 위 신청이 기각되자 같은 해 6.16. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(1982.12.28.제정, 법률 제3586호, 1991.1.14.개정. 법률 제4334호, 이하 “법”이라 한다) 제64조 제1항이 청구인의 헌법상 보장된 기본권을 침해하였는지의 여부인바, 그 규정내용은 다음과 같다.
법 제64조[형벌 등에 의한 급여의 제한] ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받았거나, 공무원이 탄핵 또는 징계에 의하여 파면이 된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 급여액의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 법 제64조 제1항에 의한 퇴직급여액 감액처분은 사실상 당해 공무원의 임용시까지 소급하여 이미 발생하여 있는 급여청구권을 박탈하는 것이므로 소급입법금지의 헌법정신과 법의 제정목적에 반하고 또 형의 확정, 징계파면 등의 사유가 있기 전까지는 정당하게 받을 수 있었던 것을 후일의 형의 확정 등으로 인하여 소급하여 권리를 박탈하는 것은 너무 가혹하고 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위배된다.
(2) 공무원에 대한 퇴직연금일시금은 후불임금의 성격을 지니고 있고 공무원 역시 국가와 고용계약을 체결하고 임금을 목적으로 노동을 제공하는 근로자이므로 공무원에 대하여도 근로기준법상의 임금에 관한 전액지불의 원칙(동법 제36조 제1항)과 위약예정의 금지원칙(동법 제24조)이 적용되어야 할 것인바, 법 제64조 제1항은 이러한 근로기준법의 규정취지에 반하여 공무원인 근로자에게 일정한 귀책사유가 있을 경우 퇴직연금일시금의 지급을 제한하도록 하는 것이어서 사실상의 위약예정조항을 둔 것과 같다.
그리고 청구인 이계천과 같은 교육공무원의 경우에는 그 직무의 성질이 동일한 사립학교 교사들에 대하여는 사립학교교원연금법이 퇴직급여의 지급제한규정을 두고 있지 아니하고 있는 것에 비하여 부당한 차별을 받는 결과로 된다.
따라서 법 제64조 제1항은 공무원 혹은 교육공무원에 대하여 일반의 근로자 혹은 사립학교 교원에 비하여 불합리한 차별적 대우를 가하는 것으로서 헌법 제11조에 규정된 평등의 원칙에 반한다.
(3) 법 제64조 제1항은 형의 선고를 받은 원인을 “재직중의 사유”라고 불명확하게 규정하여, 퇴직급여제한의 사유를 재직중의 직무와 관련된 사유뿐만 아니라 재직중의 직무와 관계없는 모든 사유로 넓혀 놓고 있다.
따라서 공무원은 직무와 관계없는 사유로 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우에도 퇴직을 당함은 물론, 퇴직급여까지 지급이 제한되는 불이익을 받게 되는바, 이는 아무리 특별권력관계에 있는 공무원이라고 하더라도 그 불이익의 정도가 지나쳐서 비례의 원칙에 반한다.
나. 총무처장관의 의견
(1) 공무원연금제도는 장기간 공직에 성실히 봉사하고 퇴직 등을 하는 공무원에 대한 적절한 급부를 하기 위한 제도이므로, 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지는 공무원의 성실의무를 전제로 하고 있고, 일반보험 등과는 달리 공무원에 대하여 강제로 적용되고 본인과 국가가 재원의 절반씩을 부담하여 퇴직 등의 경우에 미리 설정한 기준에 따라 급여를 하는 공적 연금제도로서 공무원신분관계의 특수성으로 인하여 다소간의 특질을 가진 생활보장제도의 일종이며, 또한 공무원의 퇴직시에 국가가 사용자로서 지급하는 퇴직보상급부제도로서의 성격도 아울러 가지고 있다.
(2) 공무원의 퇴직급여청구권은 공법상의 금전청구권의 일종으로서 순수한 사유재산권이 아니라 할 것이고, 가사 사유재산권에 해당된다 하더라도 그에 대한 제한은 헌법 제23조에 따라 법률에 의한 한계를 설정한 것일 뿐만 아니라, 현실적으로도 청구인이 반액을 감액하여 수령한 급여가 본인납부액보다는 훨씬 많은 점 등을 고려하면, 사유재산권의 침해라고 볼 수 없다.
(3) 퇴직급여청구권은 공무원의 퇴직 또는 사망으로 인하여 비로소 발생하는 것으로 공무원임용시부터 발생하는 것이 아니며 또 급여산정의 기초가 되는 재직기간도 퇴직 또는 사망으로 확정될 뿐만 아니라 보수월액 또는 퇴직당시의 최종보수가 그 기준이 되는 점에 비추어 퇴직급여의 감액이 소급입법에 의한 재산권박탈이라고 볼 수 없다.
(4) 공무원은 그 신분의 특수성으로 인해 공무원으로서 장기간 성실히 근무함으로써 국민으로부터 위임받은 공무를 성실히 수행한 때 비로소 이에 대한 보상으로서 소정의 퇴직연금 등을 지급함이 타당하다고 할 것이므로 그렇지 못한 금고 이상의 형을 받거나 파면된 자에 대하여는 퇴직연금 등의 일부를 제한하는 것이 필요하고, 또한 국가는 국민으로부터 이와 같은 제도를 설정·운영할 것을 강하게 요청받는다. 따라서 법 제64조 제1항에 의한 퇴직급여의 지급제한도 합리적 근거를 가진 것으로서 평등의 원칙에 반하지 아니한다.
(5) 법 제64조 제1항이 퇴직급여제한의 대상이 되는 형사처벌의 원인사유를 “재직중의 사유”로 정한 것은 공무원으로 하여금 재직중 국민으로부터 위임받은 공무를 성실히 수행하도록 하기 위한 것이고, 직무외적인 사안이 직무에 의한 경우보다 더욱 가벌성과 비난가능성이 클 수 있으며, 대국민과의 관계에 있어서도 직무외적인 사안으로 인하여 공직에 대한 신뢰가 더욱 크게 손상될 수 있다는 점을 감안하면 직무외적 사유와 직무관련 사유를 구분하지 아니하는 것이 오히려 더 합리적인 것이다.
다. 공무원 연금관리공단 이사장의 의견
총무처장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 먼저 법 제64조 제1항에 의한 퇴직급여의 지급제한이 소급입법에 의한 재산권의 박탈인지의 여부와 재산권 보장에 관한 헌법규정에 위배되는지의 여부를 본다.
(1) 헌법재판소는 1995.6.29. 선고, 91헌마50 결정에서 구 공무원연금법(1988.12.29.개정. 법률 제4033호, 1991.1.14. 법률 제4334호로 개정되기 전의 것, 이하 “구법”이라 한다) 제64조 제1항에 대하여 헌법에 위반되지 아니한다고 판시하였는바, 위 구법조항의 규정내용과 그에 대한 결정이유의 요지는 다음과 같다.
(가) 구법 제64조 제1항의 규정내용
구법 제64조[형벌 등에 의한 급여의 제한] ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받았거나, 공무원이 탄핵 또는 징계에 의하여 파면이 된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 급여액의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
(나) 91헌마50 결정이유의 요지
① 퇴직급여의 법적 성격
공무원연금법에 의한 퇴직급여는 공무원의 퇴직에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위한 것으로서 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 후불임금으로서의 성격과 공로보상 내지 은혜적 급여로서의 성격을 아울러 가진다.
위와 같은 퇴직급여의 재원은 공무원 자신의 기여금과 이와 동액의 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는 것이라는 점에서 보면, 퇴직급여 중 공무원 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로서 지급하였어야 할 임금의 후불로서의 성격이 강하고, 나머지 부분은 재직중의 성실한 복무에 대한 공로보상 또는 사회보장적 급여로서의 성격이 강하다고 하여야 할 것이다.
② 소급입법에 의한 재산권의 박탈인지의 여부
구법 제64조 제1항이 공무원의 퇴직급여청구권을 제한하는 것임은 분명하나 공무원연금법에 의한 퇴직급여청구권은 공무원의 퇴직 또는 사망으로 인하여 비로소 발생하는 것이지 공무원임용시부터 발생하는 것이 아니므로 그 지급에 대하여 일정한 요건하에 제한을 가한다고 하더라도 그것이 임용시부터 이미 발생되어 있었던 권리를 퇴직 혹은 사망의 시점에서 소급하여 제한하는 것이라고는 볼 수 없다. 따라서 구법 제64조 제1항은 헌법 제13조 제2항에 규정된 소급입법에 의한 재산권 박탈금지의 원칙에 반하지 아니한다.
③ 재산권 보장에 관한 헌법규정에 위배되는지의 여부
공무원의 퇴직급여청구권은 공무원 개인의 노력과 금전적 기여를 통하여 취득되고 자신과 그 가족의 생활비를 충당하기 위한 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 갖는 것임에 틀림없다.
그러나 공무원연금법에 의한 퇴직급여가 후불임금으로서의 성격뿐만 아니라 사회보장 혹은 공로보상적 급여로서의 성격을 아울러 갖는다는 점에 비추어 볼 때, 구법 제64조 제1항에 의한 퇴직급여청구권의 제한은 국민전체에 대한 봉사자로서 엄격한 직무상의 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직중 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정될 뿐만 아니라, 제한의 사유를 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받거나 탄핵 혹은 징계처분에 의한 파면이라는 중대한 사유가 발생한 경우로 한정하고, 제한의 범위도 후불임금으로서의 성격을 가지는 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액을 초과하는 부분에만 한정함으로써 그 수단의 상당성과 법익의 균형성도 갖추었다. 그러므로 구법 제64조 제1항은 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위반하여 퇴직급여청구권의 본질적인 내용을 침해하였거나 과잉금지의 원칙에 반하는 자의적인 것이라고 볼 수 없다.
(2) 그런데 이 사건 심판의 대상인 법 제64조 제1항은 앞서 본 구법 제64조 제1항과 비교하여 그 후단에 “퇴직급여액은”이라는 부분이 추가되어 있는 외에는 아무런 차이가 없고, 위 양 조항의 의미가 위와 같은 “퇴직급여액은”이라는 후단부분의 유무에 따라 달라진다고는 보여지지 아니하므로, 위 양 조항은 전적으로 동일한 내용의 규정이라 하여야 할 것이다.
따라서 구법 제64조 제1항에 대한 위 91헌마50 결정의 판시이유는 법 제64조 제1항에 대하여도 그대로 타당하다고 할 것이고, 위 결정선고 후 이를 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이 있다고 볼 수도 없으므로, 법 제64조 제1항 역시 위 판시이유와 같은 이유로 소급입법에 의한 재산권 박탈금지의 원칙에 위반되거나 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 자의적인 것이라고 볼 수 없다.
나. 다음 법 제64조 제1항에 의한 퇴직급여의 제한이 평등의 원칙에 위반하는지의 여부를 살핀다.
청구인들은 법 제64조 제1항이 공무원에 대하여 일반근로자에 대하여는 금지되어 있는 위약의 예정을 인정하고, 교육공무원에 대하여 사립학교교원연금법상으로는 인정되지 아니하는 퇴직급여의 감액을 규정함으로써 공무원 혹인 교육공무원에 대하여 불합리한 차별대우를 가하고 있다고 주장한다.
그러나 법 제64조 제1항은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민을 위하여 재직중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니될 의무를 지고 있는 공무원에 대하여 그들이 이와 같은 의무에 위반할 때에는 그에 상응하는 신분상의 제재 등을 가하고 있는 헌법 및 국가공무원법 등과 그 취지를 같이 하여, 공무원으로서의 의무를 위반하여 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받았거나 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 자에 대하여는 국가부담분 만큼의 급여를 지급하지 아니함으로써 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하고자 함에 목적이 있는 것으로 보아야 할 것이므로, 이를 가리켜 청구인의 주장처럼 근로기준법상의 위약예정의 금지원칙에 위반된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 사립학교교원연금법 제42조는 법 제64조를 그대로 준용하고 있음이 그 문언상 명백하므로, 법 제64조 제1항이 공무원 혹은 교육공무원에 대하여 일반근로자 혹은 사립학교 교원에 비하여 불합리한 차별대우를 가함으로써 평등의 원칙에 반하는 위헌규정이라고 할 수 없다.
다. 끝으로 청구인들은 이 사건 법률조항이 정하고 있는 “재직중의 사유”는 그 내용이 불명확하여 기본권제한입법이 갖추어야 할 명확성의 원칙에 어긋나고, 그 범위 또한 지나치게 광범위하여 비례의 원칙에도 반한다고 주장하므로 살피건대, “재직중의 사유”는 해석의 가능성이 다양한 불확정개념이 아니라 오히려 재직기간 중에 발생한 것이면 그것의 직무와의 관련 여부를 묻지 아니한다는 취지로 해석하여야 하는 “확정적 개념”이라고 보아야 할 것이고, 비록 공무원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로 지급제한의 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반하는 자의적인 입법이라고 볼 수 없으므로 이를 받아들이지 아니한다.
4. 결 론
따라서 법 제64조 제1항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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