1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 교육공무원인 국·공립학교의 교원으로 각 근무하면서 전국교직원노동조합에 가입하여 활동함으로써 국가공무원법 제66조 제1항 본문을 위반하여 노동운동을 하였다는 이유로 청구인들 소속 각 교육위원회 교육감으로부터 해임 등 처분을 받게 되자 위 각 교육감을 상대로하여 관할법원인 서울고등법원 또는 광주고등법원에 청구인들에 대한 각 해임처분취소 등의 행정소송(별지 관련소송사건 목록의 행정소송사건번호 기재와 같다)을 각 제기하였다.
그리고 청구인들은 위 각 행정소송사건이 계속 중인 위 각 고등법원에 위 해임처분의 근거가 된 법률조항인 국가공무원법(제정 1963.4.17. 법률 제1325호, 개정 1963.12.16. 법률 제1521호, 1964.5.26. 법률 제1638호, 1973.2.5. 법률 제2460호, 이하 “이 법”이라 한다) 제66조 제1항 본문에 대한 위헌심판제청을 각 신청(별지 관련소송사건 목록의 위헌심판제청신청사건번호 기재와 같다)하였으나 위 신청들은 모두 기각되었다.
이에 청구인들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 법 제66조 제1항의 위헌 여부에 관하여 이 사건 헌법소원심판을 각 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 위헌여부심판의 제청을 한 당해 사건에서 재판의 전제가 된 “공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.”라는 이 법 제66조 제1항 중 본문의 “공무원은 노동운동을……하여서는 아니된다.”라고 규정한 부분이 헌법에 위반되는지 여부에 관한 것이다.
한편 이 법 제66조 제1항 본문과 관련하여 이 법 제78조 제1항 제1호는 “공무원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 징계의결의 요구를 하여야 하고 동 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 행하여야 한다. 1. 이 법 및 이 법에 의한 명령에 위반하였을 때……”라고 규정하여 공무원이 이 법 제66조 제1항 본문을 위반하였을 때에는 징계대상이 되며, 이 법 제84조는 “……제66조의 규정에 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금에 처한다.”라고 규정하여 공무원이 이 법 제66조에 위반하였을 때에는 형사처벌의 대상이 되는 것으로 하고 있다.
2. 당사자의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 이 법 제66조 제1항 본문의 “노동운동”이라는 규정은 특정한 행위유형을 구체화한 것으로 보기 어렵다. 기본권을 제한하는 법률이 명확하게 규정되지 아니하고 모호하다면 법집행기관에 의하여 자의적으로 남용되어 기본권의 보장이 유명무실하게 될 우려가 있으므로 무효이고, 이러한 명확성의 원칙은 형사처벌 및 징계사유를 규정하는 경우에 더욱 엄격하게 요구된다. 따라서 위 법률조항은 기본권제한의 일반원칙을 규정하고 있는 헌법 제37조 제2항에 위반된다.
(2) 근로3권의 보장과 그 제한의 한계를 정한 헌법 제33조 제1항과 제37조 제2항은 공무원인 근로자에게도 적용되므로 입법권자로서는 노동3권을 향유하는 공무원의 범위를 되도록 넓게 규정하여야 한다. 헌법 제33조 제2항의 취지는 그 직무상특수성을 갖는 일부 공무원의 경우에만 일반근로자와 달리 국가안전보장, 질서유지 등을 위하여 필요불가피한 범위내에서 예외적으로 본질적 내용의 침해가 되는 근로3권의 배제를 법률로써 정할 수 있다는 것에 불과하다. 이러한 공무원의 직무의 공공성은 각 공무원의 직무의 형태 및 내용에 따라 다르므로 각 직무의 성질을 검토하여 필요한 범위 내에서의 최소한도의 예외적 제한만이 가능한 것이다. 그럼에도 불구하고 이 법 제66조 제1항 본문이 공무원의 구체적인 직무의 공공성의 정도에 따른 구별을 하지 아니하고 모든 공무원의 노동운동을 전면금지하고, 특히 단결권마저 박탈한 것은 근로3권의 본질적인 내용을 침해한 것으로서 헌법 제33조 제1항·제2항에 위반된다.
(3) 이 법 제66조 제1항 본문은 공무원에 대하여 단지 공무원이라는 신분을 이유로 일반근로자와 차별하여 근로3권을 박탈하고 있어서 평등의 원칙을 선언하고 있는 헌법 제11조 제1항에 위반된다. 각 공무원의 직무의 공공성의 정도는 각 공무원의 소속·직렬·직급 등에 따라 다르므로 그에 따라 달리 취급되어야 함에도 불구하고 모든 공무원을 동일하게 취급하는 것은 평등의 원칙에 어긋나는 것이다.
나. 법무부장관과 교육부장관의 의견
(1) 이 사건 헌법소원 심판청구 중 90헌바32·37·38·39·41·42·44·45· 46의 각 사건의 경우에는 당해 청구인들의 각 위헌심판제청신청이 관할 법원인 서울고등법원 또는 광주고등법원에서 기각된 날로부터 청구기간인 14일이 경과한 이후에 비로소 각 제기되었으므로 위 각 사건의 심판청구는 부적법한 것이다.
(2) 청구인들은 모두 국·공립학교 교원들로서 교원은 교육에 대한 전문가로서 근로자이기 이전에 전문성과 자주성이 요구되므로 우리 헌법상 근로자적 성격이 부정된다고 해석하여야 한다.
가사 교원에게 근로자적인 성격을 인정한다고 하더라도 교원의 근로기본권의 행사는 국민 전체의 헌법상의 기본권인 교육권의 실현과 상 관계에 놓이게 되고, 이 때에는 국민의 교육권이 교원의 근로기본권 보다 우선하는 것으로 보아야 하므로 교원의 근로기본권은 제한되지 않을 수 없다.
또한 공무원은 국가와 특별권력관계에 있고 국민 전체에 대한 봉사자인 지위에 있으므로 국·공립학교 교원의 공무원으로서의 이러한 신분의 특수성과 공공성을 고려하여 이들에 대한 근로기본권의 제한은 헌법에 위반되지 아니한다.
(3) 이 법 제66조 제1항은 공무원인 근로자의 근로3권을 법률이 정하는 자에 한하여 인정하도록 규정하고 있는 개별적 헌법유보규정인 헌법 제33조 제2항에 근거를 두고 있으므로 그 자체로 헌법에 위반되지 아니할 뿐만 아니라 이 법 제66조제1항의 “노동운동”이라는 규정은 입법형식상 불명확한 규정이 아니다.
또한 교육은 그 목적상 고도의 공공복리에 해당함이 명백하므로, 위 법률조항이 헌법 제37조 제2항에도 위반되지 않는다.
(4) 청구인들은 모두 국·공립학교의 교원으로서 국민전체에 대한 봉사자인 공무원의 지위에 있고, 그 직무는 스스로의 가치기존의 확립되지 아니한 피교육자를 국가사회의 구성원으로서 갖추어야 할 품성과 기능을 기르는 것이어서 특별히 공공성을 갖고 있으므로, 이 법 제66조 제1항에 의하여 청구인들의 근로3권이 제한을 받고 있다고 하여 일반 근로자나 다른 직종에 일하는 공무원보다 불합리한 차별대우를 받는다고 볼 수 없다.
3. 판단
가. 헌법소원심판청구의 적법 여부
먼저 이 사건 헌법소원심판청구 사건 중 90헌바32·37·38·39·41·42·44·45·46 사건이 법무부장관의 주장과 같이 청구기간을 경과한 뒤에 헌법소원을 청구한 것인가에 관하여 본다.
헌법재판소법 제41조 제1항, 제68조 제2항 및 제69조 제2항에 의하면, 법원은 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에는 직권 또는 당해 사건 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌여부심판을 제청할 수 있고, 법원이 당사자의 위헌여부심판의 제청을 기각한 때에는 그 당사자가 제청신청이 기각된 날로부터 14일 이내에 헌법소원의 형식으로 직접 헌법재판소에 그 법률에 대한 위헌여부의 심판을 청구할 수 있다. 한편 헌법재판소법 제69조 제2항에 규정한 “제청신청이 기각된 날”이란 특별한 사정이 없는 한 제청신청에 대한 기각 결정을 고지받은 날이라고 해석하여야 할 것이다(당 재판소 1989.7.21. 선고, 89헌마38 결정; 1991.9.16. 선고, 89헌마231 결정 참조).
그런데 위 사건 각 기록과 당 재판소 사무관 강대성 작성의 조사보고서의 기재 내용에 의하면 서울고등법원 또는 광주고등법원의 위 각 위헌심판제청신청 기각 결정이 청구인들에게 각 고지된 날 및 헌법소원심판청구가 당 재판소에 접수된 날은 90헌바32 사건의 경우 1990.9.7.에서 같은 달 12.까지 사이에 각 고지되고 같은 달 20.에 각 접수되었으며, 90헌바37 사건의 경우 1990.11.22.에 각 고지되고 같은 해 12.5.에 각 접수되었으며, 90헌바38 사건의 경우 1990.12.6.에 각 고지되고 같은 달 10.에 각 접수되었으며, 90헌바39 사건의 경우 1990.12.6.에 각 고지되고 같은 달 11.에 각 접수되었으며, 90헌바41 사건의 경우 1990.12.6.에 각 고지되고 같은 달 12.에 각 접수되었으며, 90헌바42 사건의 경우 1990.12.7.에 고지되고 같은 달 14.에 접수되었으며, 90헌바44·45 사건의 경우 1990.12.7.에 각 고지되고 같은 달 18.에 각 접수되었으며, 90헌바46 사건의 경우 1990.12.6.에 고지되고 같은 달 18.에 접수된 사실을 인정할 수 있다.
따라서 위 각 헌법소원심판청구는 모두 적법한 청구기간 내에 제기 되었다.
나. 공무원에 대한 근로기본권 제한의 합헌성
(1) 우리 헌법은 제33조 제1항에서 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하여 근로자의 자주적인 근로3권을 보장하고 있으면서도, 같은 조 제2항에서는 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”고 규정하여 공무원인 근로자에 대하여는 일정한 범위의 공무원에 한하여서만 근로3권을 향유할 수 있도록 함으로써 기본권의 주체에 관한 제한을 두고 있다.
공무원은 임명주체 등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 대별되고, 이들은 각각 다시 일반직·특정직·기능직으로 세분되는 경력직공무원과 정무직·별정직·전문직·고용직으로 세분되는 특수경력직공무원으로 구분된다(국가공무원법 제2조,
지방공무원법 제2조 참조). 일반적으로 말하여 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킨다고 할 수 있고, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지니고 있으므로(근로기준법 제14조, 제16조, 노동조합법 제4조 등 참조) 헌법 제33조 제2항 역시 공무원의 근로자적 성격을 인정하는 것을 전제로 규정하고 있다.
그러나 공무원은 그 임용주체가 궁극에는 주권자인 국민 또는 주민이기 때문에 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있고, 그가 담당한 업무가 국가 또는 공공단체의 공공적인 일이어서 특히 그 직무를 수행함에 있어서 공공성·공정성·성실성 및 중립성 등이 요구되기 때문에 일반근로자와는 달리 특별한 근무관계에 있는 사람이다.
그리하여 우리 헌법도 제7조 제1항·제2항에서 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다. 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 규정하고 있고, 그 밖에 제29조 제1항·제2항에 서 공무원의 불법행위책임과 그에 대한 국가의 배상의무 및 일정한 공무원에 대한 배상제한 규정을 두고 있으며, 제33조 제2항에서 근로기본권에 관하여 공무원에 대한 특별규정을 두고 있다. 우리 헌법이 위와 같은 규정을 두게 된 뜻은 바로 위에서 본 바와
같은 공무원의 지위의 특수성과 직무의 공공성에서 비롯되는 것이다.
위와 같은 헌법조항들의 취지에 따라 제정된 공무원관계법률은 정무직 등의 특별한 공무원이 아닌한 공무원의 신분을 정권교체 등 외부의 영향을 받지 아니하게끔, 어떤 경우에도 정당한 이유와 적법한 절차에 따르지 아니하고는 그 의사에 반하여 해임 등의 불이익처분을 당하지 아니하도록 하는 등 두텁게 보장하고 있다.
한편 공무원의 보수의 수준 등 근로조건의 향상을 위한 재정적 부담은 형식적으로는 국가 또는 지방자치단체가 부담하지만 궁극적으로는 조세 등을 통하여 실질적으로 국민전체의 부담이 되는 것이다. 그러므로 공무원의 근로조건의 향상은 그것이 전체국민의 복리의 증진을 부당히 침해하지 아니하고, 그 시대의 국가 또는 사회공동체의 경제수준 내지 담세능력과 조화될 수 있는 범위내에서 합리적으로 정해져야 하기 때문에 그 결정은 주권자인 전체국민을 대표하는 국회에서 민주적인 절차에 따라 입법과 예산의 심의·의결을 통하여 합목적적으로 이루어지는 것이다.
그리하여 앞에서 본 헌법 제33조 제2항이 공무원의 근로3권을 제한하면서 근로3권이 보장되는 주체의 범위를 법률에 의하여 정하도록 위임한 것은 다음과 같은 의미를 갖는다.
그 하나는 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 그 담당직무의 성질이 공공성·공정성·성실성 및 중립성이 보장되어야 한다는 특수한 사정이 있으므로 이러한 사정을 고려하여, 전체국민의 합의를 바탕으로 입법권자의 구체적인 입법에 의하여 공적이고 객관적인 질서에 이바지하는 공무원제도를 보장·보호하려는 것이다.
다른 하나는 입법권이 국가사회공동체의 역사·문화에 따라 형성된 공무원제도의 유지·발전과 공무원제도의 다른 쪽 당사자로서 주권자인 전체국민의 복리를 고려하고, 헌법상 보장된 공무원제도 자체의 기본틀을 해하지 않는 범위내에서 그제도에 관련된 여러 이해관계인의 권익을 서로 조화하면서 공공복리의 목적아래 통합·조정할 수 있음을 의미하는 것이다.
(2) 그런데 이 법 제66조 제1항은 “공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.”고 하고, 같은 조 제2항은 “제1항 단서의 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 국회규칙·대법원규칙 또는 대통령령으로 정한다.”고 규정하여, 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 “사실상의 노무”에 종사하는 공무원으로 한정하고 있다.
그러므로 위 법률조항의 합헌성 여부를 판단함에 있어서는 우선, 위 법률조항에 따라 근로3권이 보장되는 공무원의 범위가 사실상의 노무에 종사하는 자로 한정되어 있는 것이, 앞서 본 바와 같이 근로3권의 주체를 법률로 정하도록 위임하고 있는 헌법 제33조 제2항의 법률유보에 내재하고 있는 목적에 어긋나는 것은 아닌가라는 의문이 생길 수 있다.
일반적으로 근로자의 근로3권은 우리 헌법이 추구하는 가치지표로서의 실질적인 평등이념, 재산권보장 및 계약의 자유 등을 내용적으로 조화시키기 위한 헌법적 표현이라고 말할 수 있다. 그러므로 입법권자가 헌법 제33조 제2항의 규정에 따라 근로3권의 주체가 될 수 있는 공무원의 범위를 정함에 있어서는 근로3권을 보장하고 있는 헌법의 정신이 존중되어야 함은 물론 국제사회에 있어서의 노동관계 법규 등도 고려되어야 한다. 그러나 다른 한편, 근로자인 공무원의 직위와 직급, 직무의성질, 그 시대의 국가·사회적 상황 등도 아울러 고려하여 합리적으로 결정하여야 한다. 이 때에 비로소 헌법상 근로자에 대한 근로3권의 보장을 통하여 실현되어야 할 가치질서와, 합리적인 직업공무원제도의 유지·발전을 통하여 달성되어야 할 주권자인 전체국민의 공공복리의 목적이 적절히 조화될 수 있을 것이기 때문이다.
입법자가 고려하여야 할 위와 같은 여러가지 입법상의 참작사유 등에 미루어 위 법률조항을 살펴볼 때, 위 법률조항이 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 사실상의 노무에 종사하는 공무원에 한정하고 있는 것은, 근로3권의 향유주체가 되는공무원의 범위를 정함에 있어서 공무원이 일반적으로 담당하는 직무의 성질에 따른 공공성의 정도와 현실의 국가·사회적 사정 등을 아울러 고려하여 사실상의 노무에 종사하는 자와 그렇지 아니한 자를 기준으로 삼아 그 범위를 정한 것으로 보여진다. 이러한 입법내용은 앞서 본 바와 같이 헌법상 근로자에 대한 근로3권의 실질적 보장이 전제되고 있으면서도 헌법 제33조 제2항이 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 법률에 의하여 정하도록 유보함으로써 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 그 직무상의 공공성 등의 성질을 고려한 합리적인 공무원제도의 보장, 공무원제도와 관련한 주권자 등 이해관계인의 권익을 공공복리의 목적아래 통합 조정하려는 의도와 어긋나는 것이라고는 볼 수 없다.
그러므로 위 법률조항은 입법권자가 근로3권의 향유주체가 될 수 있는 공무원의 범위를 정하도록 하기 위하여 헌법 제33조 제2항이 입법권자에게 부여하고 있는 형성적 재량권의 범위를 벗어난 것이 아니며, 따라서 헌법에 위반하는 것이라고 할 수는 없다.
다. 명확성의 원칙과의 관계
(1) 이 법 제66조 제1항은 “공무원은 노동운동……을 하여서는 아니된다. 다만 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.”라고 규정하여 “사실상 노무에 종사하는 공무원”을 제외한 나머지 공무원에 대하여 “노동운동”을 금지하고 있고, 이 법 제84조는 “……제66조의 규정에 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금에 처한다.”라고 규정하고 있으며, 또한 법 제78조 제1항 제1호는 “공무원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 징계의결의 요구를 하여야 하고, 동 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다. 1. 이 법……에 위반하였을 때”라고 규정하고 있다.
이와 같이 공무원에 대한 형사처벌 및 징계사유가 되는 이 법 제66조 제1항 본문의 “노동운동”의 개념에 관하여 이 법이나 교육공무원법 기타 노동관계법령에서도 아무런 정의규정을 두고 있지 아니하고 있어, 과연 이 법 제66조 제1항 본문의 “노동운동”의 규정이 기본권을 제한하는 법률로서 구비하여야 할 명확성이 있는 개념으로 해석될 수 있는 것인지 여부에 관한 의문이 있을 수 있다.
(2) 법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있다. 따라서 법률은 국민의 신뢰를 보호하고 법적 안정성을 확보하기 위하여 되도록 명확한 용어로 규정하여야 하는 것이다. 특히 법률이 형벌법규인 때에는 더욱 그러하다. 왜냐하면 법률이 규정한 용어나 기준이 불명확하여 그 적용대상자가 누구인지 어떠한행위가 금지되는지의 여부를 보통의 지성을 갖춘 사람이 보통의 이해력과 관행에 따라 판단할 수 없는 경우에도 처벌된다면, 그 적용대상자에게 가혹하고 불공정한 것일 뿐만 아니라, 결과적으로 어떠한 행위가 범죄로 되어야 하는 가를 결정하는 입법권을 법관에게 위임하는 것으로 되기 때문에 권력분립의 원칙에도 반하는 것으로 되기 때문이다.
그러나 일반적으로 법률은 그 규율대상이 복잡 다양하며 변화가 많은 반면 그 문장은 되도록 간결하게 표현하여야 한다는 요청이 따르기 때문에 법률의 구성요건은 필연적으로 일반적·포괄적으로 규정될 수밖에 없다. 따라서 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도, 그것만으로는 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다. 그렇지 않으면, 처벌법규의 구성요건의 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 될 것이기 때문이다. 다만, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 보통의 상식을 갖춘 사 汰繭窄?누구나 알 수 있도록 규정되어 있어야 하는 것이다. 처벌법규의 구성요건이 어느정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌법재판소 1990.1.15. 선고, 89헌가203 결정 참조).
(3) 위 법률조항에서 규정하고 있는 “노동운동”의 개념은, 비록 이 법에서 명백히 개념규정을 하고 있지는 아니하나 위 법률조항이 앞서 본 바와 같이 헌법 제33조 제2항에 근거하여 제정된 것이므로, 위 헌법조항의 취지에 비추어 근로자의 근로조건의 향상을 위한 단결권·단체교섭권 및 단체행동권 등 이른바 근로3권을 기초로 하여 이에 직접 관련된 행위를 의미하는 것으로 좁게 해석하여야 함이 상당할 것이다.
한편 위 법률조항은 1963.4.17. 제정된 이래 오랫동안 왔고, 법원도 위 법률조항을 해석·적용함에 있어 “노동운동”의 개념을 근로자의 근로3권 즉 단결권·단체교섭권 및 단체행동권으로 명백히 한정 해석(대법원 1992.2.14. 선고, 90도2310 판결 참조)하고 있는 터이므로 헌법재판소도 위 법률조항의 명확성 여부를 판단함에 있어서 이러한 사정을 되도록 존중하여야 할 것이다.
그렇다면 위 법률조항은 적어도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람에게는 그 적용대상자들이 누구이며 구체적으로 어떠한 행위들이 금지되고 있는가를 미리 알려주고 그들이 불이익처분을 받는 일을 하지 않도록 상당한 주의·경고를 하고 있는 것으로 볼 수 있으므로 일반적인 명확성의 원칙은 물로 적법절차나 죄형법정주의의 원칙에서 요구되는 보다 엄격한 의미의 명확성의 원칙에 의한 판단기준에도 위배된다고 할 수 없다.
라. 평등의 원칙과의 관계
일정한 공무원에게 근로3권을 제한하는 위 법률조항이 신분을 이유로 한 차별이어서 헌법 제11조 제1항에 위반한다는 주장에 관하여 본다.
(1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용·입법에 있어서 불합리한 조건에 따른 차별을 하여서는 아니된다는 것을 뜻하고, 따라서 비록 차별적인 대우를
하는 경우에도 그것이 합리적인 근거에 의한 때에는 평등의 원칙에 어긋나는 것이 아니다(헌법재판소 1989.5.24. 선고, 89헌가37 등 참조).
그러므로 모든 국민이 법앞에 평등하다는 것도 형식적인 법적용상의 평등만을 뜻하는 것이 아니라 법의 제정까지도 포함한 모든 국가작용의 실질적인 평등원리의 구현을 목표로 하는 의미로 이해되며, 이러한 의미에서 평등권의 보장은 형식적으로만 파악할 수 없는 것이고 법의 실질적 내용까지 종합적으로 살핀 뒤에 합리적으로 판단할 것을 요구한다.
(2) 그런데 단순노무직에 종사하는 공무원이 아닌 공무원의 경우에는 일반적으로 그 직무의 성질이 고도의 공공성·공정성·성실성 및 중립성이 요구되고, 특히 청구인들과 같은 보통교육과정의 국·공립학교 교원인 교육공무원의 경우에는 교육이라는 직무의 특성상 고도의 전문성·자주성·중립성 및 사회적 책임성이 존중되어야 하며, 이에 따라 사용자인 국가 또는 지방자치단체(실질적인 사용자는 주권자인 전체국민이라 할 것이다)와 공무원은 바람직한 공무원제도의 승계·유지·향상 및 발전을 공동의 목적으로하여 상호 협력·존중의 관계에 선다는 점을 고려한다면, 공무원의 근로관계는 근로자와 사용자의 이원적 구조아래서 서로 투쟁과 타협에 의하여 발전되어온 노동법관계에 의하여 규율하는 것보다는 오히려 공무원의 지위와 직무의 공공성에 적합하도록 형성·발전되도록 하는 것이 보다 합리적이고 합목적적일 수 있다.
이러한 여러사정을 종합하여 보면 위 법률조항이 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대하여서만 근로3권을 보장하고 그 이외의 공무원들에 대하여는 근로3권의 행사를 제한함으로써 일반 근로자 또는 사실상 노무에 종사하는 공무원의 경우와 달리 취급하는 것은 헌법 제33조 제2항에 그 근거를 두고 있을 뿐만 아니라 위에서 본 바와 같은 합리적인 이유 또한 있다 할 것이므로 헌법 제11조 제1항에 정한 평등의 원칙에 위반되는 것이 아니다.
마. 결론
그렇다면 국·공립학교의 교원 등 일반공무원의 노동운동을 금지한 이 법 제66조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 주문에 관하여는 재판관 전원의, 이유에 관하여는 재판관 변정수의 별개의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
4. 재판관 변정수의 별개의견
가. 헌법 제33조 제1항이 규정한 노동3권의 향유주체로서의 근로자란 노동조합법 제4조가 규정하고 있듯이 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자를 말하고, 근로를 제공 求?곳이 사기업체이건 국가 또는 지방자치단체이건 거기에 차별이 있을 수 없다. 따라서 국·공립학교 교사도 다른 공무원과 함께 당연히 노동3권을 향유하는 근로자에 속하는 것이다. 그럼에도 불구하고 헌법 제33조 제2항은 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하여 공무원에 대하여는 원칙적으로 노동3권을 제한 내지 박탈할 수 있도록 특별유보조항을 두었는데 엄연히 근로자로서 노동3권을 향유하여야 할 공무원에 대하여 직무의 성격을 구별함이 없이 오직 그들의 신분이 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 공무원이라는 이유만으로 노동3권을 박탈하는 것은 경제적·사회적 영역에 있어서 다른 근로자와 차별하는 것이며, 공무원이 국민전체의 봉사자라는 점에서 다른 근로자와 다르다고는 할지라도 근로자의 노동3권은 그들의 생존권과 행복추구권의 보장을 위하여는 필요불가결한 조건이므로 공무원이 국민전체의 봉사자라는 이유는 그들의 노동3권을 박탈할만한 합리적 이유가 될 수 없다. 노동3권의 제한 내지 박탈은 그 해당 근로자의 신분을 기준으로 할 것이 아니라 그가 종사하는 직무의 성격에 따라 최소한도로 이루어져야 하는 것이다. 그러므로 공무원 신분이라는 이유만으로 원칙적으로 노동3권을 박탈하고 예외적으로 법률로써 인정할 수 있도록 규정한 헌법 제33조 제2항은 그보다 상위규정이며 민주주의 헌법의 기본이념이고 헌법핵(憲法核)이라고 할 수 있는 헌법 제11조 제1항 소정의 평등원칙에 위배되는 조항일뿐더러 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 규정한 헌법 제10조에도 위배되는 조항으로서 앞으로 헌법개정 등을 통해 재검토되어야 할 매우 부당한 위헌적인 헌법규정이다. 이처럼 헌법에 사회적 신분에 의한 기본권 제한 내지 박탈규정을 두거나 반대로 사회적 신분에 의한 특전을 부여하는 규정을 두는 것은 뚜렷한 합리적 이유가 없는 한 민주주의 헌법의 기본이념인 평등원칙에 반하는 것이며 세계 어느 나라 헌법에도 헌법 제33조 제2항과 같은 공무원의 노동3권에 관한 특별유보조항을 둔 예는 없다. 이 규정은 제1, 2공화국 헌법에는 없었는데 5·16 군사쿠데타로 탄생한 제3공화국 헌법에서 신설된 이래 약간씩 표현을 달리하면서 유신헌법과 제5공화국 헌법을 거쳐 제6공화국 헌법에까지 이어져 오고 있는 것으로서 권위주의시대의 잔재라는 사실을 간과하여서는 아니된다. 공무원인 근로자의 노동3권 제한이 공익상 꼭 필요하다면 기본권의 일반유보조항인 헌법 제37조 제2항에 의하여 권리의 본질적 내용을 침해하지 아니하는 한도에서 법률로써 제한할 수 있는 것인데도 불구하고 헌법이 제33조 제2항과 같은 특별유보조항을 둔 것은 헌법에 근거규정만 두면 어떠한 법률을 만들어도 괜찮다는 잘못된 인식아래 공무원에 대하여서는 노동3권을 무한정 제한할 수 있도록 하고 그에 대한 위헌시비를 못하게 하기 위한 지극히 권위주의적인 발상에서 나온 것이라고 아니할 수 없다. 만일 헌법규정에 대하여는 어떠한 경우라도 위헌문제를 제기할 수 없다고 한다면 이는 헌법의 기본원칙과 기본권보장에 역행하는 어떠한 내용의 헌법규정을 두어도 괜찮다는 것이 되어 헌법의 본질과 기본권보장은 형해화(刑骸化)되고 말 것이다.
나. 위헌적인 헌법 제33조 제2항에 근거하여 국가공무원법 제66조 제1항은 “공무원은 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다. 다만 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외를 한다.”라고 규정하여 공무원(사실상 노무에 종사하는 자 제외)의 노동3권을 완전히 박탈하였고 이 규정은 교육공무원법 제53조 제4항에 의하여 국·공립학교 교원에 대하여서도 적용되고 있는데 당연히 노동3권을 향유하여야 할 국·공립학교 교원이나 기타 공무원에 대하여 노동운동을 전면금지하고 있는 국가공무원법 제66조 제1항 본문 및 교육공무원법 제53조 제4항의 각 규정은 공무원의 노동3권의 본질적 내용을 침해하는 것이어서 헌법 제37조 제2항의 일반유보조항에 의하여서도 정당화될 수 없는 위헌적인 법률인 것은 두말할 것도 없으나 위 법률조항들이 헌법의 특별유보조항(제33조 제2항)에 근거를 두고 있기 때문에 아직은 그것에 대하여 쉽사리 위헌선언을 할 수 없을 뿐이다.
다. 그러나, 국가공무원법 제66조 제1항의 근거가 되는 헌법 제33조 제2항이 헌법의 기본이념(헌법핵 규정)에 배치되는 규정인 것을 감안할 때 노동운동이 허용되는 공무원을 사실상 노무에 종사하는 공무원에 한정할 것이 아니라 그 범위를 되도록 넓혀서(국·공립학교 교원도 포함시켜야 한다) 위헌적인 헌법규정으로 인한 공무원의 노동3권 침해를 최소화하는 방향으로 국가공무원법 제66조 제1항은 개정되어야 할 것이다.
공무원에 대하여 노동3권을 보장하는 방향으로 나아가고 있는 것이 세계적 추세이며 민주주의를 표방하는 나라치고, 더구나 국제노동기구(I.L.O.)에 가입까지 하고서도 우리 나라처럼 공무원인 근로자의 노동3권을 심하게 제한하고 있는 나라는 없다는 것에 유의하여야 한다.
지난 1988년 제154차 임시국회에서 미흡하나마 6급 이하 전공무원(공안직, 소방직 제외)에 대하여 공무원노동조합결성권을 허용하는 내용의 노동조합법 개정법률안이 모처럼 여야합의에 의하여 통과되었으나 그것마저도 대통령의 법률안거부권 행사로 무산되고만 것은 매우 안타까운 일이다.
라. 공무원의 노동운동을 전면금지한 국가공무원법 제66조 제1항 본문의 규 정이 합리적 이유있는 것으로서 헌법의 평등원칙에 위배되지 아니하고 따라서 합헌이라는 다수의견의 이론에 나는 찬동할 수 없다. 그러나 위 규정이 헌법 제33조 제2항의 특별유보조항에 근거하고 있기 때문에 어쩔 수없이 합헌선언할 수 밖에 없는 것이고 따라서 나는 다수의견의 결정주문에는 찬동하면서 그 결론에 이르는 논거에 관하여는 앞서 본 바와 같이 다수의견에는 견해를 달리하므로 그 점에 대하여 반대의견을 개진하는 바이다.
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